Catalogus

Signée à Rome le 4 novembre 1950 dans le cadre du Conseil de l’Europe, la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales a connu récemment plusieurs réformes de son mécanisme de contrôle. Les plus importantes d’entre elles résultent de l’adoption des Protocoles n° 9 et n° 11, le premier seulement de ces protocoles étant pour l’instant entré en vigueur. La première partie de l’étude décrit le contenu de ces réformes. Elle les situe dans le développement d’ensemble de la convention. Partant d’une présentation du régime classique de contrôle et des évolutions qu’il a connues, elle s’attarde sur le Protocole n° 9 et, plus longuement, sur le Protocole n° 11, qui est aussi celui dont la portée est la plus grande. Les critiques que se sont attirées les réformes actuelles sont de deux ordres. Les unes sont internes aux modifications apportées au mécanisme de contrôle de la convention : elles en contestent la cohérence, l’utilité, ou l’opportunité. Ces critiques sont intégrées, au sein de la première partie de l’étude, à la description du contenu des réformes. D’autres critiques peuvent être qualifiées d’externes : elles indiquent les limites des réformes actuelles, et aboutissent à faire des propositions, parfois audacieuses, visant à améliorer le mécanisme de contrôle au-delà des solutions actuelles. Ces critiques font l’objet d’un développement séparé dans la deuxième partie de l’étude. On y adopte l’ordre suggéré par la chronologie même que suit l’examen de la requête portée devant les organes de contrôle de la convention. On examinera ainsi, d’abord, les propositions portant sur le déclenchement du mécanisme de contrôle, en étudiant en particulier la requête d’intérêt collectif et la possibilité du déclenchement d’office du mécanisme de contrôle. On s’attardera ensuite sur le traitement de l’affaire et la procédure du jugement, où retiennent spécialement l’attention la question des mesures provisoires et celle de la tierce intervention. Enfin, on examinera les problèmes que posent le prononcé de l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme et le suivi de son exécution. En conclusion, on cherchera à comparer deux perspectives l’une par rapport à l’autre : d’une part, celle adoptée par les auteurs des réformes commentées ; d’autre part, celle des propositions qui, détaillées dans la deuxième partie de l’étude, tendent à améliorer l’effectivité de la protection assurée par la Convention européenne des droits de l’homme. On aboutit ainsi à mettre en lumière deux philosophies opposées, axées respectivement sur la perspective de la réparation de la violation et sur la perspective de sa prévention.

L’adhésion des Communautés européennes à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales est un thème récurrent depuis environ vingt ans. A deux reprises, par un mémorandum de 1979 et par sa communication du 19 novembre 1990, la Commission européenne s’est déclarée en faveur de l’adhésion, et a demandé au Conseil qu’il lui donne mandat d’en négocier les modalités avec le Conseil de l’Europe. Le Parlement européen a régulièrement pris position dans le même sens (3 jusqu’à, dernièrement, l’adoption d’une résolution nuancée sur la question, par laquelle il exprime son souhait que l’adhésion soit négociée moyennant un certain nombre de réserves. L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a également, eu l’occasion d’étudier l’opportunité de l’adhésion. La présidence belge du Conseil du second semestre 1993 a pris l’initiative de redonner vie au dossier. A cette fin, elle a constitué, dès le début de sa présidence , un Groupe ad hoc à haut niveau pour étudier la suite à donner à la communication précitée de la Commission. Ce Groupe a tenu sa première réunion les 16 et 17 septembre 1993, et s’est réuni plusieurs fois jusqu’à la fin de la présidence. Il n’a pas été en mesure, cependant, de surmonter les oppositions qui se sont manifestées à l’encontre de la proposition de donner à la Commission le mandat demandé afin de négocier avec le Conseil de l’Europe les modalités de l’adhésion des Communautés à la Convention européenne des droits de l’homme. Un compromis a finalement été trouvé qui consiste à demander à la Cour de Justice un avis portant sur la compatibilité de l’adhésion dans les modalités envisagées avec le droit communautaire, conformément à la procédure prévue par l’article 228 du traité CE. C’est alors que la question est pendante devant les juges qu’on tente une présentation du débat. Les opposants à l’adhésion se répartissent en deux camps, aux thèses contradictoires. Pour certains, au vu de la protection dont bénéficient actuellement les droits fondamentaux dans l’ordre juridique communautaire, l’adhésion des Communautés à la Convention européenne de sauvegarde serait inutile parce que superflue. Pour d’autres, au contraire, l’adhésion impliquerait des bouleversements importants de l’équilibre existant actuellement entre les deux ordres juridiques des Communautés européennes d’une part, de la Convention européenne des droits de l’homme d’autre part : l’adhésion serait à écarter parce qu’emportant des conséquences trop radicales, et difficilement prévisibles. L’examen de la protection des droits de l’homme dans l’ordre juridique communautaire conduit à constater l’alignement de la jurisprudence communautaire dans le domaine des droits fondamentaux sur la jurisprudence des organes de Strasbourg. En dépit de cet alignement, des insuffisances subsistent dans le système communautaire de protection des droits fondamentaux. L’adhésion des Communautés à la Convention européenne de sauvegarde est donc utile. Est-elle réaliste ? On tâchera de répondre à cette question à partir de l’examen des arguments avancés lors des réunions du Groupe Ad hoc institué auprès du COREPER sur l’opportunité de l’adhésion et les moyens d’y parvenir.

Contrairement aux phénomènes syndicaliste et partisan également présents sur la scène communautaire, le phénomène de l’influence de la décision par les groupes de pression est relativement souterrain, et par conséquent plus malaisé à cerner. Cela s’explique aisément, au moins si l’on veut bien considérer que le travail d’influence est généralement compris, dans le cadre des Communautés européennes, comme la pratique consistant pour des groupes d’intérêt à influencer les processus de législation et d’adjudication communautaires en vue de l’avancement de leurs intérêts propres, ces intérêts propres étant considérés par hypothèse comme distincts des intérêts communautaires plus généraux. Si l’on part d’une définition idéalisée de l’intérêt général comme étant ce qui serait défini comme tel en l’absence de toute pression non institutionnalisée sur les acteurs de la décision, l’exercice d’une influence par des groupes de pression se présente à l’observateur comme ayant un caractère dérogatoire par rapport à l’intérêt général. C’est cette conception idéalisée de l’intérêt général – supposé devoir résulter nécessairement de l’exercice inentravé de leurs compétences juridiques par les acteurs officiels présents sur la scène institutionnelle des Communautés – qui rend suspecte la technique d’influence : le résultat de la technique d’influence serait, d’après cette conception, de biaiser le processus de décision politique en un sens favorable aux agents qui en sont responsables, elle serait donc a priori condamnable. Et sans doute la relative occultation du phénomène des groupes de pression en Communauté européenne est-elle liée à cette compréhension naïve de ce qui serait requis pour que la décision politique traduise effectivement l’intérêt général (le strict respect des formes juridiques prévues pour la décision, sans aucune intervention extérieure ou parasitaire), et de ce que, par rapport à cet idéal, le travail des groupes de pression serait l’incarnation (une forme de dérogation en faveur d’intérêts particuliers). C’est pourtant cette technique d’influence, que l’on définit de manière très vaste comme recouvrant toute action émanant d’acteurs non institutionnels visant à modifier le résultat de la décision communautaire, qui constitue l’objet de l’analyse présentée dans ce numéro du Courrier hebdomadaire . L’étude passe en revue les moyens dont disposent les groupes d’intérêt dans le système institutionnel des Communautés et indique quelques-uns des obstacles principaux rencontrés par eux. Elle distingue deux plans principaux : le plan législatif proprement dit d’une part, c’est-à-dire l’influence qu’il est possible d’exercer dans la prise de décision communautaire au niveau de la Commission, du Conseil des ministres et du Parlement ; le plan juridictionnel de l’autre, c’est-à-dire la possibilité d’influencer le contenu de la législation communautaire par le biais, notamment, de recours intentés devant la Cour de Justice des Communautés européennes contre certains instruments communautaires. Avant d’entrer dans cet examen des moyens, il s’impose d’introduire une distinction qui traversera l’ensemble de l’exposé : elle est relative à la différence qui sépare les groupes de pression visant à la défense d’intérêts diffus, qu’on qualifiera de groupes de promotion, d’un côté, et les groupes de pression visant à la défense des intérêts exclusifs de leurs membres, auxquels on réservera l’appellation de groupes d’intérêt, de l’autre. Cette distinction n’est pas neuve dans la doctrine sur le droit institutionnel des Communautés européennes. Si elle est utile à l’exposé, c’est que cette différence – qui, d’une différence dans les objectifs, conduit à une discrimination dans les moyens – a des conséquences précises sur la stratégie du groupe de pression, stratégie que nous tenterons de mieux cerner.