Catalogus

Afin de donner davantage de cohérence et de visibilité à son action extérieure, l’Union européenne a introduit le 1er décembre 2009 une nouvelle figure sur la scène internationale : le haut représentant de l’Union pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité. Instituée par le Traité de Lisbonne, cette fonction comporte trois volets : vice-présidence de la Commission européenne, présidence du Conseil des Affaires étrangères et mandat du Conseil de l’Union européenne. Le premier titulaire du poste était appelé à jouer un rôle particulièrement important dans la détermination de ses tâches, de ses responsabilités et de ses relations avec les diverses instances européennes. Le Traité de Lisbonne n’avait défini ces différents points que de façon incomplète et ambiguë. La place de la nouvelle fonction sur l’échiquier européen dépendait donc, en partie, de la manière dont le premier haut représentant défendrait son champ d’action et dont il se positionnerait vis-à-vis de la Commission européenne, du Conseil de l’Union européenne, du Conseil européen et du Parlement européen. Le présent Courrier hebdomadaire analyse la manière dont la haute représentante Catherine Asthon a investi sa fonction au cours des trois premières années de son mandat. Il étudie notamment la mise en place du Service européen pour l’action extérieure (SEAE). Bien qu’elle ait été confrontée à une réelle hostilité de la part de plusieurs institutions européennes, et en dépit de quelques échecs, Catherine Ashton a su faire respecter sa fonction et lui assurer un rôle de premier plan.

L’Islande vient de traverser une période mouvementée : crise financière, manifestations citoyennes pacifiques, démission du gouvernement, élection d’une assemblée constituante, refonte de la constitution, référendum constitutionnel, etc. Ce 27 avril 2013, les Islandais sont appelés à renouveler leur Parlement. Ces élections ne manqueront pas d’avoir des répercussions sensibles sur la scène internationale. De leur résultat dépend en effet la continuation ou l’arrêt du processus d’intégration de l’Islande à l’Union européenne. Le présent Courrier hebdomadaire analyse les acteurs, les enjeux, les développements récents et les perspectives futures de ce moment-clé pour l’Islande et l’Europe. Nicolas Stéfanski présente les principaux partis politiques islandais ainsi que les grandes caractéristiques du système politique de ce pays, qui ne répondent pas aux clivages traditionnels. Il montre que la plupart des formations politiques islandaises sont profondément eurosceptiques, de même que plusieurs groupes de pression importants, à commencer par les lobbys de la pêche et de l’agriculture. Récapitulant brièvement l’historique de la participation de l’Islande à la construction européenne depuis le milieu du 20e siècle (adhésion à l’AELE, à l’EEE et à l’Espace Schengen), il indique combien chaque étape a fait l’objet de frilosité, mais aussi de pragmatisme, de la part des Islandais. L’auteur analyse ensuite de manière approfondie les cinq dernières années, qui s’ouvrent avec la crise bancaire et financière de 2008. Cette période a été marquée à la fois par la demande officielle de l’Islande d’entrer dans l’Union européenne, en juillet 2009, et par le brusque ralentissement des négociations, en janvier 2013. L’étude permet de comprendre les mécanismes politiques à l’origine de ce soudain revirement, qu’il met en rapport direct avec la campagne électorale islandaise d’avril 2013.

En octobre 2005, au terme d’un long et difficile processus, le Conseil de l’Union européenne a décidé d’ouvrir des négociations avec la Turquie en vue de son adhésion à l’Union. La Turquie jouissait du statut officiel de pays candidat depuis le Conseil européen d’Helsinki en décembre 1999. Mais les premières démarches en vue de l’adhésion ont été faites en 1959. Aucun autre pays n’aura attendu si longtemps pour obtenir le statut de pays candidat ; aucun autre pays n’aura suscité de débat aussi intense chez des dirigeants européens comme au sein de leurs opinions publiques. Alors que les négociations avec la Turquie en vue d’une adhésion en 2015 sont en cours, l’opinion publique européenne reste semble-t-il majoritairement hostile à cette perspective. Du reste l’actualité récente est marquée par une pause dans les négociations. Après le refus de la Turquie d’appliquer pleinement le protocole d’Ankara de juillet 2005 par lequel elle étendait son union douanière avec l’Union européenne aux dix nouveaux membres de l’Union, y compris Chypre, le Conseil européen des 14 et 15 décembre 2006 a décidé de suspendre les discussions sur 8 des 35 chapitres de négociation. Chantal Kafieke rappelle les différentes étapes de la candidature turque et présente les principaux arguments du débat et les acteurs qui les défendent. Les raisons économiques, politiques ou stratégiques de souhaiter ou de refuser l’adhésion de la Turquie à l’Union européenne sont analysées. Elle expose l’importance de certains acteurs-clés, tels que l’axe franco-allemand ou les États-Unis. Elle explique le rôle de catalyseur joué par la question chypriote. Enfin, dans une dernière partie, l’auteur s’interroge sur l’importance des facteurs religieux et culturels et des perceptions réciproques en cette matière.

Entre la fin de la guerre froide et les attentats du 11 septembre 2001, la problématique d’une européanisation de la défense contre le terrorisme était restée confinée à un cercle restreint d’agences. Les chocs successifs du 11 septembre 2001, du 11 mars 2004 et du 7 juillet 2005 ne laisseront plus de doutes aux responsables politiques européens : la politique globale de sécurité de l’Union ne peut plus être pensée sans prendre en considération la menace terroriste transnationale. Raphaël Mathieu analyse le plan de lutte contre le terrorisme mis en place après les attentats du 11 septembre 2001 et réactivé après les attentats de Madrid en 2004 suivant plusieurs perspectives : la coopération policière et judiciaire, les instruments militaires et le renseignement, la lutte contre le financement du terrorisme, le renforcement de la sécurité aérienne et, in fine, la coordination de l’action globale de l’UE. L’auteur s’étend également sur les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de ces mesures. Son souci a été de tenir compte, dans l’exposé de ces difficultés, de la manière dont elles sont perçues par les instances chargées de les appliquer, principalement les services de police et de renseignement. De nombreuses données sont à cet égard issues d’entretiens que l’auteur a eus avec des responsables de ces services.

La Belgique a été à l’origine d’une initiative originale prise en commun avec l’Allemagne, la France et le Luxembourg en matière de Défense européenne en avril 2003. L’initiative des Quatre met en avant la question des coopérations renforcées et des coopérations structurées, qui se pose particulièrement dans le cadre de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) de l’Union européenne. En principe, ces coopérations sont considérées comme transitoires et doivent servir l’intégration européenne. Mais elles pourraient aussi être à l’avenir le mode de fonctionnement courant de l’Union, car la Convention, reprenant l’idée, les a codifiées davantage que ne l’avaient fait les Traités d’Amsterdam et de Nice. Sauf échec de la ratification du Traité établissant une Constitution pour l’Europe, des coopérations renforcées et structurées vont pouvoir être organisées par des États qui souhaitent aller plus vite et plus loin dans le domaine de la sécurité et de la défense, mais toujours dans le cadre de l’Union. Dans le cas contraire ou sous peine d’insatisfaction des politiques sectorielles, une Europe à plusieurs vitesses pourrait surgir qui verrait certains États s’organiser entre eux, via un traité spécifique ou de manière ad hoc. André Dumoulin rappelle l’origine des coopérations renforcées, analyse le contenu de la proposition des Quatre et le poids militaire qu’ils représentent. Il examine enfin les scénarios plausibles dans le domaine des coopérations structurées en matière de sécurité et de défense au sein, transversalement ou hors de l’Union européenne.

Quelles sont les convergences et les divergences entre les partis politiques en matière de défense nationale et de politique européenne de sécurité et de défense ? Le secteur de la défense constitue un lieu d’intersection de multiples problématiques de type économique, sociale, budgétaire, environnemental et politique au sens propre du terme. En outre, le concept même de défense peut être décliné en une variété de thèmes qui lui sont constitutifs (structure de forces, choix des systèmes d’armes et des matériels, définition des tâches et missions, statut du personnel, intégration au sein des enceintes multilatérales, spécialisation,…). Alain De Neve, André Dumoulin et Raphaël Mathieu relèvent les sujets de préoccupation des partis dans ces matières au sein de la commission de la Défense nationale de la Chambre au cours de la dernière législature. Ils procèdent ensuite à un examen des propositions relatives à la défense belge et européenne au sein des programmes politiques des partis dans la perspective des élections législatives du 18 mai 2003. Si l’analyse des programmes traduit une cristallisation relativement consensuelle des positions autour de quelques thématiques clés liées à l’avenir de la défense nationale et de la sécurité européenne, celle des préoccupations des partis au sein de la commission de la Défense nationale fait ressurgir une dichotomie Nord/Sud, marquée par un désinvestissement notoire des affaires de défense de la part des partis francophones. Alain De Neve et Raphaël Mathieu sont chargés de recherches au Centre d’études de défense de l’Institut royal supérieur de défense (IRSD). André Dumoulin est chargé de recherches à l’École royale militaire et maître de conférence à l’Université libre de Bruxelles et à l’Université de Liège. Ils sont tous trois membres du Réseau multidisciplinaire d’études stratégiques (RMES).

Dans bien des domaines, les attentats du 11 septembre 2001 jouèrent un rôle de catalyseur, d’accélérateur de la coopération ou de l’intégration européenne. Les progrès concrets les plus remarquables ont été réalisés en matière de coopération policière (Europol) et judiciaire (Eurojust). La réflexion a par ailleurs largement progressé en matière de contrôle des frontières. L’accent a aussi été mis sur les mesures antiterroristes avec la décision-cadre de 2002 sur l’incrimination du terrorisme. Avant d’aborder les principales évolutions enregistrées suite au 11 septembre 2001, Thierry Coosemans fait le relevé de l’état de la coopération policière et judiciaire avant cette date et le constat d’une nette accélération de celle-ci au lendemain des attentats. Si les impératifs de la lutte antiterroriste constituent le fil conducteur de la présente étude relative à la sécurité intérieure de l’Union européenne, il est toutefois évident que les dispositions évoquées s’inscrivent dans un cadre plus large, notamment celui de la lutte contre la criminalité organisée. Le 11 septembre 2001, par son caractère dramatique, a accéléré l’adoption de mesures déjà identifiées ou envisagées de longue date, en particulier depuis le Sommet de Tampere de 1999 qui vise à la création d’un « espace de liberté, de sécurité et de justice ».

La politique de défense des Etats membres de l’Union européenne est en pleine évolution. La crise du Kosovo a montré sa faiblesse. Les Britanniques ont déverrouillé leur position à propos de l’avenir de l’Union de l’Europe occidentale (UEO) dans le giron de l’Union européenne. Les Allemands font preuve d’une audace nouvelle pour les missions hors frontières. Les Etats dits neutres ont accepté de faire inscrire les missions de gestion des crises dans le Traité d’Amsterdam. La France a pris conscience que l’Hexagone n’a plus les moyens d’intervenir seul sur le continent élargi. L’ambition stratégique de l’Europe et l’avenir de la construction européenne dans sa crédibilité dissuasive et coercitive posent clairement la question des moyens militaires européens, de même que celle du rééquilibrage entre l’Union et l’OTAN. La Belgique, Etat membre historique de l’OTAN, de l’UE et de l’UEO, se positionne sur ces questions au moment où elle va prendre pour six mois la présidence de l’UE et de l’UEO. André Dumoulin présente d’abord le contexte international dans lequel se profile la volonté européenne de concrétisation opérationnelle commune, certes encore modeste. La notion d’armée européenne est encore taboue et la décision prise à Helsinki fin 1999 à propos de la création d’une force de réaction rapide apparaît comme le passage obligé de l’identité européenne de défense (IESD) au sein de l’OTAN vers une politique européenne de sécurité et de défense (PESD). L’objectif final est d’aboutir, en soutien à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), à l’édification d’une Union européenne davantage maître de son destin. L’auteur précise ensuite les positionnements diplomatiques et militaires des départements belges de la Défense et des Affaires étrangères. Il examine enfin les dilemmes et contraintes propres à la Belgique en matière de PESD, ainsi que l’adéquation du plan stratégique de modernisation des Forces armées belges pour la période 2000-2015 à cette même PESD.

Lorsque le Grand-duché prend des Pays-Bas le bâton-relais de la présidence, l’Union européenne n’affiche pas la meilleure des formes. Le Conseil européen d’Amsterdam a été, au mieux un demi-succès, puisque la crise franco-allemande qui menaçait à propos du Pacte de stabilité a été évitée. Mais le Traité d’Amsterdam adopté a cette occasion est très loin de constituer un chef-d’oeuvre. En dépit de deux ans de négociations, de plusieurs Conseils européens, le nouveau traité ne remplit pas le mandat ambitieux que l’on s’était donné dès Maastricht : fin 1991. La Conférence intergouvernementale, commencée en mars 1996 à Turin, avait en effet un objectif triple : avancer de façon décisive dans la mise en oeuvre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), instaurer progressivement un espace judiciaire et policier commun, aménager les institutions communautaires dans la perspective de l’élargissement de l’Union. En matière de PESC, les Quinze adoptent quelques aménagements qui ne sont pas négligeables - mais non décisifs - comme par exemple, les nouvelles responsabilités qui incombent au secrétaire général du Conseil ou la création d’une « cellule d’analyse » associant Commission et Conseil. En matière de justice et de sécurité intérieure, les progrès semblent plus visibles, avec l’intégration de l’acquis de la Convention de Schengen dans le Traité ; or dans l’ensemble, la règle de l’unanimité prévaut. Sur un plan institutionnel, le bilan est très décevant. Les chefs d’État et de gouvernement ne sont pas parvenus à s’entendre sur des objectifs minimaux pour adapter les institutions à une Europe à vingt, comme la réduction du nombre des commissaires, une nouvelle pondération des votes au sein du Conseil plus respectueuse du poids démographique des différents États membres et surtout l’extension du champ des décisions prises à la majorité qualifiée. Les seules réformes qui subsistent dans le domaine institutionnel ont trait d’une part, à l’accroissement des pouvoirs du Parlement européen (par l’extension de la procédure de la « codécision » ) et d’autre part à l’introduction du mécanisme « de coopérations renforcées » qui permet à quelques pays d’avancer ou d’anticiper dans certains domaines sans que les retardataires s’y opposent. Toutefois ce mécanisme qui pourrait conduire à une Europe à plusieurs vitesses est assorti de garde-fous qui en réduisent fortement la portée. En fait, l’adoption du Traité a seulement été rendue possible par la décision des Quinze de renvoyer à plus tard l’essentiel du chapitre institutionnel. De plus, des tiraillements importants sont apparus sous présidence néerlandaise sur la façon de procéder en ce qui concerne l’Union monétaire, voire en ce qui concerne l’architecture de celle-ci, ainsi que l’élargissement en direction de l’Est et du Sud de l’Europe. La montée inexorable du chômage depuis le début des années 1990 est devenue un casse-tête ; elle menace la crédibilité de l’action politique et la crédibilité et l’adhésion populaire à l’intégration européenne. L’incapacité des États membres à se mettre d’accord sur des projets plus ambitieux ou au minimum sur des procédures plus efficaces faite naître une morosité ambiante, nourrie qui plus est par un contexte économique peu encourageant. Cette situation inspire par exemple à Alexandre Adler le titre suivant : « Heureusement qu’il y a l’euro... », façon de dire que seule la monnaie unique semble capable d’éviter la dislocation du projet européen. La présidence luxembourgeoise hérite donc du sommet d’Amsterdam d’un double mandat lourd à ’assumer. D’une part, elle est chargée d’organiser un sommet spécial sur l’emploi, tout en évitant de consacrer des moyens budgétaires supplémentaires aux politiques afférentes. De l’autre, il lui revient de mettre sur les rails le processus d’élargissement et d’amener les Quinze à s’accorder sur la méthode à suivre. Mais il convient, de façon plus générale, de raviver quelque peu la foi européenne en préparant le lancement de la monnaie unique et en calmant certaines tensions entre États membres. Aussi est-ce un discours-programme structuré autour de ces trois thèmes et sans véritable surprise que prononce le ministre luxembourgeois des Affaires étrangères, Jacques Poos, en tant que président du Conseil « Affaires générales » devant le Parlement européen le 16 juillet à Strasbourg.

La complexité du traité d’Amsterdam résulte de plusieurs facteurs. A la différence de l’Acte unique de 1986 ou du traité de Maastricht de 1992, il n’existait pas un objectif politique clairement défini par une large majorité d’Etats membres. La Conférence intergouvernementale - CIG avait été réclamée en 1992 par certains d’entre eux pour compléter le traité de Maastricht, alors que d’autres ne souhaitaient pas voir se répéter les débats de ratification. Pour certains Etats membres, les négociations concernaient surtout les deuxième et troisième piliers. Pour d’autres, elles avaient essentiellement un objectif institutionnel, à savoir la réforme des institutions communautaires avant les prochains élargissements. Pour d’autres encore, comme la Belgique, elles visaient d’abord l’approfondissement de la construction européenne, à commencer par ses aspects économiques et sociaux. A ces revendications s’ajoutaient encore les appels multiples et souvent contradictoires des groupes de pression. Dans pareil contexte, atteindre l’unanimité des Etats membres, toujours exigée pour la révision des traités européens, constituait déjà un exploit. De plus, les négociations ont été compliquées par le maintien de la structure des piliers. Depuis le traité de Maastricht, l’Union européenne se compose de trois piliers. Le premier, de nature supranationale, regroupe les trois Communautés européennes (CECA, CE, CEEA). Les deux autres, de nature intergouvernementale, couvrent la politique étrangère et la sécurité intérieure (immigration, asile, coopération policière et judiciaire). Ne pas remettre en cause ce système a engendré de nombreux problèmes. Des matières parfois étroitement liées se trouvaient séparées de façon artificielle entre des systèmes administratifs différents. La structure des piliers stimule, en outre, les conflits bureaucratiques. Enfin, ce débat s’intégrait dans un ensemble de trois négociations : le lancement de la troisième phase de la monnaie unique, héritage du traité de Maastricht, la CIG elle-même, et les nouveaux élargissements aux pays d’Europe centrale et orientale. Si ces trois négociations se déroulaient dans des cadres distincts, elles avaient indéniablement des répercussions les unes sur les autres. Cette superposition explique également une volonté largement répandue d’achever rapidement la CIG, afin d’entamer sans engorgement les négociations concernant la monnaie unique et les nouveaux élargissements. En raison de tous ces éléments, le traité d’Amsterdam est fort modeste. S’il prévoit de nombreux changements, il ne réalise pas les réformes institutionnelles annoncées depuis longtemps. Dès lors, tout nouvel élargissement sans réforme institutionnelle préalable aboutira à l’abandon du projet politique européen lancé après la deuxième guerre mondiale. Par ailleurs, le traité d’Amsterdam est difficile à analyser. Pour donner ,une vision aussi structurée que possible de ses dispositions, nous évoquerons successivement les questions économiques et sociales, les problèmes de sécurité intérieure, la politique étrangère et les institutions. Nous tenterons alors d’envisager les conséquences à long terme du sommet européen d’Amsterdam.

Du 1er juillet au 31 décembre 1996, la Belgique a exercé la présidence du Conseil de l’Union de l’Europe occidentale. Le semestre présidentiel belge survient au moment où l’organisation européenne de défense issue du Traité de Bruxelles de mars 1948, des accords de Paris d’octobre 1954 et réactivée depuis la Déclaration de Rome d’octobre 1984, se trouve dans une phase évolutive dont les déterminants lui sont très largement exogènes. D’une part, l’avenir de l’UEO dépend des orientations que doit fixer la Conférence intergouvernementale chargée de réviser le Traité de Maastricht. Cette révision concerne notamment la définition d’une politique de défense de l’Union européenne qui doit naître du rapprochement de l’UEO avec l’UE voire de son intégration à celle-ci. D’autre part, l’UEO est aussi destinée à remplir la fonction de ’pilier européen’ au sein de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord. Elle représente une des configurations du concept de Groupement de forces interarmées multinationales - GFIM (ou CJTF pour Combined Joint Task Forces), qui peut agir de façon ’séparable’ de l’ensemble des forces de l’OTAN et de son commandement intégré, mais ’non séparée’ de l’OTAN et de son appui logistique. Le concept des GFIM a été lancé par le sommet atlantique de janvier 1994 à Bruxelles ; il a fait l’objet de précisions apportées par la session ministérielle du Conseil atlantique de Berlin en juin 1996. Depuis la réactivation de l’UEO en 1984, jamais son agenda n’a été autant déterminé par des évolutions structurelles qui se jouent en dehors d’elle. Pour une période de deux ans au moins, du premier semestre 1996 sous présidence britannique au second semestre 1997 sous présidence allemande, l’UEO est engagée dans un processus d’adaptation aux nouvelles données de la construction de l’Union européenne et de la nouvelle architecture de sécurité européenne dont l’OTAN, elle-même en voie d’être réformée, reste la pièce-maîtresse. Dans pareil contexte, la présidence belge du second semestre 1996 ne pouvait que prendre acte de la phase d’attente où se trouve l’UEO et se devait surtout de travailler sur les données endogènes de son évolution. L’acquisition d’une capacité opérationnelle permettant de réaliser les missions que l’organisation s’assigne ou qui lui sont confiées par l’Union européenne est pour l’heure le principal facteur endogène. Le développement opérationnel de l’UEO implique une mise à disposition de forces, une structuration de la chaîne de commandement, des moyens d’observation et de renseignement, l’entraînement à des opérations communes. La présidence belge se donnera pour tâche principale de faire progresser ce développement. Celui-ci, ainsi, que la création d’une Organisation d’armement de l’Europe occidentale - OAEO, forment la substance de la Déclaration d’Ostende qui clôture la réunion ministérielle des 18 et 19 novembre. Mais cette déclaration exprime aussi deux autres préoccupations marquantes de la présidence belge : le rôle de l’UEO en matière de lutte contre les mines terrestres et le soutien de l’UEO à une force de maintien de la paix des Nations Unies en Afrique centrale. Outre l’implication de l’UEO dans la révision du Traité de Maastricht et son insertion, à titre de pilier européen, dans la restructuration en cours de l’OTAN, c’est bien la crise en Afrique centrale liée à la migration massive des réfugiés Rwandais dans l’Est du Zaïre qui aura constitué le principal dossier d’actualité politique immédiate de la présidence belge. On verra qu’en cette affaire, comme en d’autres, l’UEO a davantage confirmé sa capacité d’existence virtuelle qu’elle ne s’est manifestée comme un acteur politico-militaire d’envergure. L’analyse de la présidence belge doit être située dans une perspective historique, celle de la relance de l’UEO qui réactive une organisation qui tomba en léthargie dès qu’elle eût servi en 1954 de sas d’entrée pour l’Allemagne fédérale dans l’Alliance atlantique et l’OTAN. On présentera aussi les organes, groupes de travail et organismes subsidiaires. Quant à la présidence belge dont on rappellera les conceptions tant sur le rapport entre l’UEO et l’Union européenne que sur le rapport UEO-OTAN, on la verra s’activer à faire progresser le développement opérationnel de l’UEO. Elle s’efforcera aussi de susciter une participation à une force multinationale qui aurait dû se déployer, à des fins humanitaires dans l’Est du Zaïre. Cette initiative échouera toutefois devant les réticences britannique, portugaise et néerlandaise. La présidence belge sera davantage suivie sur le dossier de la prohibition des mines anti-personnel et de l’action humanitaire de déminage de ces armes qui causent de cruels dommages aux populations civiles.

La construction européenne arrive à une heure décisive. Pendant des décennies, l’Europe a favorisé la paix, la prospérité économique, et le développement des contacts entre les peuples. Toutefois, au fil du temps, des problèmes sont apparus dans la société : le chômage, l’exclusion sociale, la détérioration de l’environnement, le retour de la guerre, l’insécurité, la montée des migrations, la complexité croissante des mécanismes bureaucratiques. Ces problèmes entraînent maintenant une véritable crise de confiance dans l’Europe. Cette crise de confiance européenne a trois causes essentielles. Deux d’entre elles n’ont rien de spécifique. Il s’agit du malaise du modèle économique et du système représentatif dans les pays développés. Une cause, en revanche, est propre à la construction européenne. Il s’agit de la paralysie progressive provoquée par la multiplication du nombre des Etats membres et des activités communautaires. D’une part, le modèle de croissance économique connu depuis 1945 fonctionne de moins en moins bien. A l’heure actuelle, la croissance ne crée plus beaucoup d’emplois. Elle n’engendre plus une hausse généralisée des revenus. Elle ne protège pas suffisamment le cadre de vie. Cette crise structurelle se manifeste partout. L’Union européenne, dont les responsabilités ont augmenté depuis les années 1980, la subit de plein fouet. Elle la subit d’autant plus que les principes classiques de la Communauté (la concurrence, le libre-échange, la primauté à l’économie) ne bénéficient plus de la même façon aux différentes catégories de la population. Ils deviennent par conséquent plus controversées. D’autre part, le système représentatif des pays développés connaît aussi des problèmes. La déstabilisation des mécanismes de production, la désagrégation sociale, la complexité des mécanismes engendrent une désaffection grandissante de l’opinion publique. Cette crise, ressentie partout, frappe fortement l’Union européenne, où ces symptômes sont manifestes. De plus, les structures européennes connaissent un malaise spécifique. Conçues après 1945, elles souffrent d’une double révolution du nombre : la multiplication des Etats membres et la multiplication des responsabilités. L’impact de ces deux mutations sur la construction européenne a encore été accru par leur simultanéité. Dans pareil contexte de déstabilisation, la perspective de nouveaux élargissements joue le rôle d’un détonateur. Ces élargissements ne peuvent en effet qu’accentuer la crise actuelle. En allant jusqu’à quadrupler le nombre des Etats fondateurs, ils menacent la Communauté européenne d’une paralysie généralisée sur le plan institutionnel, et peut-être d’une dégénérescence sur le plan politique. D’où le caractère décisif des prochaines années. Au cours de celles-ci les caractéristiques de la construction européenne au XXIème siècle devront être définies. L’Union européenne va devoir affronter cinq défis majeurs en même temps. Elle doit chercher des réponses à une révolution technologique planétaire, qui remet en jeu les équilibres économiques et sociaux. Elle doit procurer au citoyen un plus grand sentiment de sécurité. Elle doit définir un nouveau système de sécurité européen suite à la fin de la guerre froide. Elle doit se réformer pour atteindre plus de démocratie, plus de transparence, plus d’efficacité. Enfin, l’Union européenne doit préparer son élargissement aux pays d’Europe centrale et orientale. Chacun de ces défis est complexe. Les deux derniers le sont tout particulièrement. L’amélioration du fonctionnement des institutions met en jeu la signification politique même de l’Union européenne. Il implique la redéfinition du projet de société sur lequel elle repose. Quant à l’élargissement, il constituera le véritable moment de vérité de la construction européenne, parce qu’il implique une révision complète des institutions et des mécanismes de décision mis en place pendant les années 1950. Lorsqu’elle se composera de 25 ou de 30 Etats membres, l’Union européenne ne pourra survivre dans sa forme actuelle. En 1992, dans le traité de Maastricht, les Etats membres de la Communauté européenne avaient décidé de convoquer en 1996 une nouvelle Conférence intergouvernementale, chargée d’améliorer les politiques et les institutions de la Communauté. Depuis lors, la décision d’accepter les nouveaux élargissements a rendu cette réforme encore plus nécessaire. Même si elle ne constituera sans doute pas le stade final de la construction européenne, la Conférence intergouvernementale aura une importance fondamentale, selon qu’elle permettra ou non aux Etats européens de répondre aux défis de cette nouvelle période. En introduction, nous rappellerons les raisons qui expliquent la convocation de la Conférence intergouvernementale (CIG) de 1996. Ensuite, nous examinerons les différents problèmes qu’elle devra aborder, ainsi que les principales solutions proposées.

De mars à juillet 1992, les représentants de cinquante Etats d’Europe, d’Asie centrale et d’Amérique du Nord se rencontreront à Helsinki pour des débats sur l’avenir de la sécurité et de la coopération en Europe, qui s’achèveront par un Sommet des chefs d’Etat et de gouvernement, le troisième de l’histoire de la CSCE. C’est à Helsinki également que, vingt ans auparavant, débutaient les pourparlers préparatoires à la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE). Il s’agissait alors d’organiser le dégel patient des relations Est-Ouest en Europe. La CSCE de 1992 n’a plus grand chose à voir avec celle de 1972. Elle n’en a pas moins régénéré sa vitalité, pour devenir l’embryon d’une organisation paneuropéenne, d’un système régional de sécurité collective. Cette évolution se déroula en plusieurs étapes reflétant les développements des relations Est-Ouest elles-mêmes. La signature de l’Acte final d’Helsinki le 1er août 1975 lors du premier Sommet de la CSCE visait à organiser un dialogue paneuropéen, à créer un code de conduite régissant les relations entre les Etats participants (le ’Décalogue’ d’Helsinki) et à définir un cahier d’intentions politiques par lequel ils intensifiaient leur coopération dans les domaines de la sécurité, de l’économie et des droits de l’homme (les trois ’corbeilles’ d’Helsinki). Le processus de détente ainsi impulsé, rythmé par les Réunions sur les suites de la CSCE convoquées à Belgrade (1977-1978), Madrid (1980-1983) et Vienne (1986-1989), se vit freiné, voire menacé par le regain de tension entre l’Est et l’Ouest à la fin des années 1970 et au début des années 1980, puis encouragé et renforcé grâce à la glasnost et au rapprochement avec l’Occident souhaité par l’URSS gorbatchévienne. Suite à la chute du Mur de Berlin et à l’unification allemande, la CSCE acquérait une nouvelle légitimité d’institution paneuropéenne symbolisant la fin de la division du continent en blocs antagonistes. Le deuxième Sommet, tenu à Paris du 19 au 21 novembre 1990, adoptait pour ce faire la Charte de Paris pour une nouvelle Europe et créait une série d’institutions permanentes de la CSCE. L’éclatement de la fédération yougoslave, suivi de celui de l’Union soviétique entraînèrent en 1991 une nouvelle transformation radicale du paysage européen. La CSCE se trouva par là même appelée à renforcer son action dans deux directions : la prévention et la gestion des conflits, et l’aide à la transition démocratique dans les régimes post-communistes. Ce sont les questions qui figureront à l’agenda du troisième Sommet, celui d’Helsinki, les 9 et 10 juillet prochains, qui clôturera la quatrième Réunion sur les Suites ouverte le 24 mars 1992. Les événements des dernières années ont remodelé la fonction et les structures de la CSCE. Aujourd’hui composée de quarante-huit membres, suite à l’adhésion des républiques de la Communauté des Etats indépendants (CEI), et de deux observateurs (Slovénie et Croatie), elle est amenée à remettre en question – au moins partiellement – plusieurs piliers de son fonctionnement antérieur. La règle du consensus, inévitable dans un processus de dialogue Est-Ouest, semble un élément de frein ou de paralysie dans la prise de décisions requérant l’urgence dans la gestion des crises. Les principes mêmes du ’Décalogue’ d’Helsinki, notamment ceux relatifs à l’inviolabilité des frontières ou à l’autodétermination des peuples, doivent être réécrits à la lumière des changements apportés dans l’ordre international. L’Acte final et la Charte de Paris, déclarations exclusivement politiques et juridiquement non contraignantes, méritent d’être complétés par des traités ou conventions sanctionnant par le droit les développements récents. La CSCE se trouve peut-être à la veille d’une nouvelle phase de son existence, celle d’un système régional de sécurité collective articulé avec les Nations Unies dans l’esprit du chapitre VIII de la Charte. Elle refléterait ce mouvement de l’histoire dont l’ancien ministre des Affaires étrangères Pierre Harmel, dans un récent discours à la Commission trilatérale, disait qu’il mène ’de l’indépendance à l’interdépendance’. Elle contribuerait dans ce cas à transformer le processus de désintégration qui affecte une partie du continent européen en un processus d’intégration de l’ensemble de l’Europe.