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Le Groupe d’analyse des conflits sociaux (GRACOS) est un collectif interdisciplinaire ayant pour objectif l’étude des principaux mouvements de grève et autres éléments de la conflictualité sociale qui jalonnent chaque année civile. Ce Courrier hebdomadaire est consacré aux conflits qui ont marqué l’actualité belge en 2024. Au niveau interprofessionnel, les syndicats ont poursuivi leur mobilisation contre les perspectives de renforcement des politiques d’austérité. Après les élections du 9 juin, ils se sont opposés aux projets socio-économiques des gouvernements wallon et francophone nouvellement formés et du gouvernement fédéral De Wever en cours de formation. L’expression de la colère des agriculteurs a principalement ciblé les politiques européennes qu’ils jugent inadaptées aux réalités du terrain ou susceptibles de mettre en péril la viabilité et la rentabilité de leurs exploitations : PAC, Green Deal, produits ukrainiens, traité avec le Mercosur, etc. L’annonce de la fermeture de l’usine d’Audi Brussels, à Forest, a constitué un véritable séisme social. Elle a signifié une perte d’emploi massive, qui a touché tant les travailleurs de ce site industriel que ceux des entreprises sous-traitantes. La négociation du plan social a duré plusieurs mois, dans un climat de grandes tensions allant jusqu’à un lock-out . Les coursiers travaillant pour la plateforme Uber Eats ont mené une grève de deux jours. Elle a permis de faire entendre la voix des nombreux travailleurs sans papiers actifs dans le secteur de la livraison de repas à domicile, dont la mobilisation est par nature malaisée. La grève de quatre semaines intervenue au sein de l’asbl AVJ Liège, service d’aide à domicile pour adultes en situation de handicap, s’est distinguée par son issue relativement favorable pour le personnel, mais aussi par le recours à la justice et aux réquisitions de travailleurs de la part de la direction. Une annexe statistique fournit un aperçu quantitatif du phénomène des grèves en Belgique en 2024. Cette étude a été rédigée par B. Conter, A. Dufresne, A. Dupuis, J. Faniel, G. Lambert, E. Martinez, L. Mélon, A. Orban, P. Reman, M. Strale, K. Vandaele et Z. Vitali.

Le Groupe d’analyse des conflits sociaux (GRACOS) est un collectif interdisciplinaire ayant pour objectif l’étude des principaux mouvements de grève et autres éléments de la conflictualité sociale qui jalonnent chaque année civile. Ce Courrier hebdomadaire est consacré aux conflits qui ont marqué l’actualité belge en 2023. Particulièrement significatifs par rapport à l’histoire sociale et aux enjeux futurs, ceux-ci sont regroupés en deux volumes. Ce premier volume s’ouvre avec l’analyse de la conflictualité sociale interprofessionnelle. Le quasi-blocage salarial imposé par le gouvernement fédéral a empêché la négociation d’un accord interprofessionnel (AIP) en bonne et due forme ; un accord social a tout de même été conclu, qui contient toutefois essentiellement la confirmation de décisions antérieures. À la fin de l’année, les syndicats ont vivement critiqué la décision gouvernementale d’élargir le régime des flexi-jobs et ont dénoncé les nouvelles règles budgétaires européennes. Une mobilisation syndicale et associative majeure s’est tenue en réaction au projet de loi dit « anti-casseurs » porté par le ministre de la Justice. Si cette contestation a abouti au retrait des dispositions litigieuses, celles-ci ont cependant été remplacées par d’autres mesures susceptibles de menacer le recours à des actions de protestation ou de désobéissance civile. Le mouvement Code Rouge a mené plusieurs actions transversales, articulant dimension écologiste et lutte syndicale. Révélatrices des liens qui peuvent se tisser entre le mouvement climatique et le mouvement syndical, elles montrent aussi les limites de tels rapprochements. Le principal conflit social de 2023 a fait suite à la décision du groupe Delhaize de franchiser l’ensemble de ses 128 supermarchés. Il a été fait de nombreuses actions de grève et d’une absence de réelles négociations, a été marqué par plusieurs décisions de justice défavorables aux syndicats et par des interventions policières, et s’est finalement conclu par un passage en force de la direction de Delhaize. Le secteur de la grande distribution a été affecté également par la faillite de Makro, la disparition des enseignes Match et Smatch, les restructurations chez Cora et Mestdagh, et le conflit social au sein de Lidl. Son actualité a aussi été faite de la négociation sectorielle salariale.

Loin de se réduire à des questions d’équilibre comptable, les finances publiques représentent un champ de lutte de pouvoir par excellence. Des questions telles que la conception des politiques budgétaires et des instruments déployés pour régir les finances publiques ont un caractère éminemment politique et, dès lors, controversé. Dans ce cadre, L. Gathy et D. Piron se penchent sur deux instruments que la Région wallonne a déployés pour questionner ses dépenses : d’une part, l’expérience de « budget base zéro » (BBZ), menée entre 2020 et 2022, et, d’autre part, l’institutionnalisation de la pratique des revues de dépenses («  spending reviews  »), décidée en 2024. Pour examiner cette problématique, ainsi que le contexte politico-administratif dans lequel elle s’inscrit, ce Courrier hebdomadaire retrace l’évolution de la gouvernance budgétaire européenne, souligne l’influence grandissante de la Commission européenne et d’Eurostat sur la gestion des finances publiques des gouvernements nationaux et régionaux, et analyse l’impact de cette gouvernance budgétaire renforcée sur les finances régionales wallonnes. Après avoir exposé la controverse entre Eurostat et le gouvernement wallon autour de la dette wallonne (2013-2014), il aborde tour à tour la politique budgétaire des gouvernements Magnette (2014-2017), Borsus (2017-2019) et Di Rupo III (2019-2024). Il examine alors l’expérience de BBZ – en présentant cet instrument et en étudiant sa mise en œuvre au sein de l’administration wallonne – puis la récente institutionnalisation de la pratique des revues de dépenses. À titre de mise en perspective, il opère un détour par la situation flamande.

Par un arrêt retentissant du 5 mai 2020, la Cour constitutionnelle fédérale allemande ( Bundesverfassungsgericht ) siégeant à Karlsruhe s’est pour la première fois opposée ouvertement à l’Union européenne et à sa plus haute juridiction, la Cour de justice (CJUE), sur la question éminemment politique de la gestion de la crise des dettes souveraines par la Banque centrale européenne (BCE). D’emblée, cet épisode s’est avéré fondamental pour l’avenir de l’intégration européenne. À partir d’une discussion de cette décision et des controverses qu’elle a soulevées, ce Courrier hebdomadaire vise à mettre en évidence, au-delà de la cohérence juridique des critiques formulées par les juges constitutionnels allemands, le référentiel économique qui sous-tend les raisonnements et argumentations de la prestigieuse et puissante Cour de Karlsruhe. Idéologiquement situé, car imprégné des théories du libéralisme néo-classique, ce référentiel économique entre manifestement en contradiction avec le principe de « neutralité économique » de la Loi fondamentale allemande, pourtant jurisprudentiellement consacré par la haute juridiction constitutionnelle depuis les premiers temps de la République fédérale d’Allemagne. Associant étude juridique, analyse de discours et mise en perspective théorique et historique des débats en cause, cette recherche menée par Guillaume Grégoire invite plus largement à interroger le processus de dépolitisation que connaissent certaines des questions économiques les plus fondamentales pour nos démocraties européennes, désormais constitutionnalisées et confiées à l’autorité tutélaire des juges suprêmes.

Depuis 2009, l’article 17 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) consacre en droit européen l’existence d’un dialogue entre l’Union européenne et les représentants des organisations religieuses et philosophiques non confessionnelles. C’est là l’aboutissement d’un processus initié par le président de la Commission européenne Jacques Delors dans les années 1990, dans le cadre de son initiative « Une âme pour l’Europe ». L’adoption de cet article 17 s’est déroulée dans le contexte d’un débat animé et parfois virulent sur le rôle qu’il convenait de donner – ou non – aux organisations religieuses dans l’élaboration des politiques européennes. En effet, c’est prioritairement avec les représentants des religions que les institutions européennes avaient entamé un dialogue, ce qui avait suscité l’opposition des mouvements philosophiques non confessionnels. Ces derniers ont mis sur pied une institution pour les représenter auprès de l’Union européenne, la Fédération humaniste européenne (FHE), et ont obtenu que le dialogue soit réorganisé sur de nouvelles bases. Ce Courrier hebdomadaire revient sur le contexte de l’adoption de l’article 17 du TFUE et, en particulier, sur les controverses ayant préalablement entouré le préambule proposé pour le projet de Constitution pour l’Europe. Il expose la façon dont le dialogue a été installé avant et, surtout, après l’adoption des lignes directrices pour la mise en œuvre du dialogue consécutivement à la plainte déposée par la FHE. Il présente successivement les acteurs en présence puis les thématiques abordées dans le cadre de ce dialogue avec les organisations convictionnelles.

L’agenda « Mieux légiférer » de l’Union européenne poursuit un objectif a priori louable : celui de simplifier l’acquis communautaire et de contribuer à une meilleure qualité de la réglementation. Il résulte d’une initiative de la Commission Prodi qui a fait l’objet d’un accord inter- institutionnel équilibré entre Commission, Conseil et Parlement européen en 2003. Il a pris la forme, tour à tour, d’un « agenda », d’un « programme » et même d’un « plan d’action stratégique » avec des échéances et des objectifs chiffrés. Avec la Commission Barroso, on assiste à une réorientation de l’exercice. Aux objectifs initiaux de simplification de l’acquis et d’amélioration de la qualité de la législation, est venu se greffer un autre objectif, qui a progressivement dominé les autres : améliorer la compétitivité des entreprises et réduire la charge administrative qui pèse sur elles. L’agenda Mieux légiférer constitue-t-il une réelle opportunité d’améliorer la gouvernance de l’Union européenne ? Peut-il apporter une valeur ajoutée à l’action des institutions européennes et à celle des États membres ? Va-t-il modifier les relations entre les parties prenantes et les relations de celles-ci avec le citoyen ?

Après les rejets français et néerlandais, le traité constitutionnel européen n’a pu être appliqué comme prévu au 1er novembre 2006. Après une période de réflexion, la Conférence intergouvernementale de l’été 2007 négocie le traité de Lisbonne, qui reprend largement le contenu du traité constitutionnel. Le traité de Lisbonne doit être ratifié par l’ensemble des États membres selon leurs procédures constitutionnelles respectives. Aucun des pays de l’Union ne soumet le traité au référendum à l’exception de l’Irlande. En juin 2007, alors que 18 pays ont déjà terminé leur procédure de ratification parlementaire, une majorité d’Irlandais rejette le traité de Lisbonne. Le traité aurait dû être appliqué le 1er janvier 2009. En attendant les résultats d’un second référendum en Irlande, il est en tout cas certain que le traité n’entrera pas en vigueur avant les élections européennes de juin 2009. Le Conseil européen de décembre 2008 a paré au plus pressé. Ces élections seront organisées sur la base du traité de Nice. La désignation du président de la Commission européenne par le Conseil européen après les élections est un enjeu de ces élections. Les partis politiques seront-ils capables de désigner un candidat suffisamment consensuel pouvant être avalisé par le Conseil européen ? Pourront-ils se doter de programmes politiques européens permettant une confrontation au niveau national ? Ces enjeux induisent aussi des recompositions au sein des principaux groupes politiques du Parlement européen.

Après les rejets français et néerlandais du traité établissant une Constitution pour l’Europe signé à Rome le 29 octobre 2004, l’Union européenne semblait être dans une impasse. Le Conseil européen de Bruxelles des 21 et 22 juin 2007 a choisi d’abandonner la voie du traité consolidé au profit d’une modification des traités existants. Amorcé sous la présidence allemande en 2007, le processus aboutit à la fin de l’année, sous la présidence portugaise. Le nouveau traité a été signé à Lisbonne le 13 décembre 2007. Mais est-ce vraiment un nouveau traité ? Est-il plutôt le traité simplifié, voire le mini-traité que le président Sarkozy suggérait ? Les annales le retiendront prudemment comme le traité de Lisbonne. Néanmoins, la polémique sur son intitulé officieux résume assez bien la controverse sur son véritable apport. Il reprend, dit-on couramment, plus de 90% du traité constitutionnel. Que dit-il vraiment ? Pour répondre à cette question, Pascal Gilliaux analyse le texte adopté et le compare aux traités actuellement en vigueur et au défunt traité constitutionnel.

Le Traité de Rome fête ses 50 ans. À l’objectif initial de la réalisation du marché commun se sont progressivement ajoutés d’autres domaines d’actions publiques et politiques. Au gré des révisions successives, la décision européenne s’est tout à la fois démocratisée et complexifiée. La monnaie unique constitue le transfert de compétences le plus important jamais réalisé de manière volontaire entre différents pays. En octobre 2004, la conférence intergouvernementale adopte le Traité établissant une Constitution pour l’Europe, préparé par la Convention européenne. En juin 2005, deux pays fondateurs, la France et les Pays-Bas, rejettent ce traité, plongeant l’Union dans une crise à la fois existentielle et de croissance. Le Conseil européen décrète alors une phase de réflexion. En juin 2006, il décide de la prolonger. Il confie à la future présidence allemande la tâche de préparer un rapport pour le Conseil européen de juin 2007, soit après les élections législatives néerlandaises de novembre 2006 et l’élection présidentielle française de mai 2007. De multiples scénarios de sortie de crise circulent. En attendant l’issue du débat constitutionnel, les règles de l’Union demeurent celles des traités en vigueur, dont les dernières modifications datent du Traité de Nice de 2000. Entretemps, les institutions de l’Union tentent de contrer l’apathie des citoyens européens perçue à l’occasion des élections. Parallèlement émerge une demande de citoyens de se saisir du débat et de participer davantage à l’élaboration des politiques de l’Union, notamment dans le domaine social.

Le 18 juin 2004, les chefs d’État et de gouvernement des États membres de l’Union européenne, réunis à Bruxelles, ont conclu les négociations sur le Traité établissant une Constitution pour l’Europe. Il a paru d’un grand intérêt d’évaluer les résultats de la Conférence intergouvernementale à la lumière du projet qui avait été établi par la Convention européenne. La première partie de l’étude esquisse le processus ayant mené à l’accord sur le Traité constitutionnel. Les trois parties suivantes comparent l’accord final avec le projet de la Convention en ce qui concerne successivement la structure institutionnelle, les différentes politiques et les dispositions budgétaires. La conclusion est consacrée à une évaluation synthétique du Traité, notamment au regard de la complexité du système institutionnel et de l’efficacité des politiques de l’Union. Les auteurs s’interrogent enfin sur l’avenir de la procédure de révision. Le souci des auteurs a été de centrer l’analyse sur l’essentiel et de rendre intelligible une réflexion qui demande l’examen de centaines de pages inaccessibles à un public de non-spécialistes.

Le pari de l’unité du syndicalisme en Europe, lancé en 1973 par la Confédération européenne des syndicats, a profondément changé de contenu : ce n’est plus un mouvement vers une convergence idéologique forte, mais plutôt la conciliation de tendances syndicales de plus en plus diverses. Ainsi la CES représente trente ans après sa fondation une sorte de synthèse de l’état de la pensée et de l’action syndicales sur notre continent. Corinne Gobin s’attèle à un double bilan. D’une part, elle situe les résolutions adoptées par la CES au cours de son congrès de Prague dans l’évolution des textes adoptés par l’organisation lors de ses congrès précédents. D’autre part, elle s’interroge sur l’engagement actuel du syndicalisme belge dans le soutien à l’euro-syndicalisme. L’arrêt particulier sur la dimension belge à ce moment de l’actualité syndicale européenne s’imposait suite à deux événements. Tout d’abord, ce congrès fut traversé par un événement symboliquement marquant : la FGTB, membre fondateur de la CES parmi les plus actifs, a pris la décision de pratiquer la politique de la chaise vide, ses dirigeants politiques étant absents du congrès. Ensuite ce congrès fut l’occasion d’officialiser l’adhésion à la CES du syndicat belge libéral, la CGSLB, dont l’affiliation était jusqu’alors refusée. Les syndicalistes belges s’affichent comme résolument européens, mais résolument pour une autre Europe. L’Union économique et monétaire leur avait donné l’espoir que la poursuite de l’intégration se ferait, ensuite, à travers l’élaboration d’un pouvoir politique plus démocratique et plus social. Les orientations d’un projet de traité constitutionnel qui ne parvient pas à recueillir l’unanimité d’une Europe fonctionnant déjà, dans les faits, à 25, ne semblent pas les convaincre.

Le projet de Constitution européenne élaboré par la Convention sur l’avenir de l’Europe constitue à plusieurs égards une innovation dans l’histoire des traités européens. La Convention, lancée en février 2002, apporte des changements substantiels au processus traditionnel de révision des traités européens, même si elle l’allonge davantage qu’elle le réforme. Dans une première partie, Franklin Dehousse et Wouter Coussens analysent le processus d’élaboration du Traité constitutionnel de la Convention. Ils reviennent sur le précédent de la Convention de 2000 sur les droits fondamentaux et examinent les différences avec la Convention sur l’avenir de l’Europe. Les auteurs se penchent dans une deuxième partie sur le contenu du projet de Traité constitutionnel, en indiquant les changements les plus importants dans les différents aspects institutionnels de l’Union européenne. Ceci leur permet de tirer, dans une troisième partie, les enseignements de la Convention, tant sur la méthode que sur son résultat. Ils concluent à un progrès global, mais plus modeste qu’on a pu le dire. Les changements, quoique limités, faciliteront néanmoins les réformes futures. Ces contradictions résultent des attitudes ambivalentes des gouvernements européens, qui disent leur intention de faire de l’Europe une superpuissance, mais veulent la diriger comme une organisation internationale.

En adoptant le Traité de Nice et la Déclaration sur l’avenir de l’Union européenne, les chefs d’État et de gouvernement avaient implicitement reconnu l’échec de la méthode intergouvernementale de production et de révision des traités européens, qui requiert l’accord unanime au sein de la Conférence intergouvernementale (CIG). La Déclaration sur l’avenir de l’Union invitait également à l’organisation d’un large débat, jusqu’ici esquivé, sur l’avenir de l’Europe après l’élargissement. Le Conseil européen de Nice avait isolé les points à partir desquels organiser ce débat. La Déclaration de Laeken élargit considérablement les questions à débattre et définit la nouvelle méthode à appliquer en vue de la préparation de la prochaine révision des traités : une « Convention » réunissant, en plus de représentants des gouvernements des États membres, des membres de la Commission européenne et du Parlement européen, des représentants des parlements nationaux mais aussi des gouvernements et des parlements de l’ensemble des pays candidats. Conçue dans le sillage de la Convention chargée d’élaborer la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, la Convention sur l’avenir de l’Union européenne a pour ambition de rédiger un « traité constitutionnel », selon l’objectif que lui a assigné son président, Valéry Giscard d’Estaing, lors de la session inaugurale le 28 février 2002. Cécile Barbier revient sur le contexte qui a favorisé la mise en place de la Convention européenne dont certaines caractéristiques s’inspirent de la Convention chargée de rédiger la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et rend compte des premiers travaux de la Convention qui vient de terminer sa « phase d’écoute » et dont on connaît le résultat des dix premiers groupes de travail.

Le Traité de Nice signé le 26 février 2001 a fait l’objet d’analyses particulièrement contradictoires quant à ses implications sur l’élargissement de l’Union européenne aux pays d’Europe centrale et orientale. Le malaise qu’il a engendré a été mis en lumière par le lancement immédiat d’un débat nouveau, sur l’avenir de l’Europe, encouragé par la déclaration n° 23 annexée au Traité de Nice. Ce débat a mené à la fin de 2001 à l’adoption par le Conseil européen de la déclaration de Laeken. Dans la première partie de ce Courrier hebdomadaire , Franklin Dehousse analyse le Traité de Nice. Il couvre le contexte du déroulement des négociations, les célèbres reliquats du Traité d’Amsterdam, le mécanisme de la coopération renforcée et le système des juridictions européennes, les droits de l’homme, les relations extérieures de l’Union européenne. Dans la seconde partie, l’auteur examine les premières orientations du débat sur l’avenir de l’Europe. Il rappelle les suites du Conseil européen de Nice, ainsi que la manière dont le traité a été présenté à l’opinion par les diverses autorités impliquées. Il se penche ensuite sur le débat sur l’avenir de l’Europe lancé par le traité. Il examine les thèmes prioritaires retenus dans la déclaration n° 23 : la répartition des compétences entre l’Union européenne et les Etats membres, le rôle des parlements nationaux, la Charte des droits fondamentaux et la simplification des traités en y incluant les apports nouveaux de la déclaration de Laeken du 15 décembre 2001, à la fin de la présidence belge. Sa tentative d’évaluation globale du traité et de la déclaration de Laeken doit se lire à la lumière de son rôle de conseiller juridique auprès de la présidence belge.

Le débat sur les institutions européennes reprend, mais dans une grande confusion. Les gouvernements des États membres semblent ne plus avoir de projet institutionnel à long terme et risquent de limiter le débat de la nouvelle Conférence intergouvernementale essentiellement aux trois problèmes laissés pendants en 1997 dans la négociation du Traité d’Amsterdam (l’extension du vote à la majorité qualifiée, la réforme de la Commission et la repondération des voix au Conseil). Or, l’Union européenne a besoin d’un nouveau projet institutionnel. Les élargissements successifs de l’Union imposent une approche différente, pour prendre en compte l’ampleur des pesanteurs bureaucratiques et des dépenses dans une Europe qui acquiert désormais une dimension continentale. Plusieurs mécanismes institutionnels mis en place dans l’après-guerre cessent d’être d’application. Une des faiblesses du Traité d’Amsterdam a été précisément de ne pas prendre ces changements qualitatifs en considération. Le Conseil européen de Helsinki, à la fin de 1999, a encore accentué ce décalage entre les discours officiels et la réalité. L’accélération du rythme des négociations d’élargissement et l’acceptation de la candidature de la Turquie changent de manière essentielle la perspective des négociations institutionnelles. C’est d’une Europe de trente-cinq États ou davantage qu’il est maintenant question. Pour comprendre les enjeux de la nouvelle CIG, Franklin Dehousse rappelle d’abord les défis de la période actuelle : les insuffisances persistantes des institutions européennes, les défis de la monnaie unique et de l’élargissement. Dans ce cadre de référence à long terme, il examine ensuite les implications de la démocratisation des institutions et de la rationalisation des politiques européennes, et évalue le programme de la prochaine Conférence intergouvernementale.

Cécile Barbier fait le point sur le rôle du Parlement européen depuis l’adoption du Traité de Maastricht. Elle retrace l’émergence puis le renforcement du Parlement dans un système en mutation continue. La première partie donne un aperçu du rôle du Parlement européen dans le système politique européen. L’objet de la deuxième partie est la transformation d’une assemblée consultative en un Parlement pourvu de réelles compétences budgétaires ainsi que de pouvoirs législatifs. En introduisant de nouveaux domaines de compétence tout en reconnaissant des dérogations à certains États, le Traité d’Amsterdam ne contribue pas à une plus grande visibilité des moyens d’action de la Communauté ou de l’Union. La troisième partie présente schématiquement la manière dont le Parlement s’inscrit dans la structure complexe de l’Union européenne après Amsterdam. La quatrième partie fait le point sur les relations entre le Parlement européen et les citoyens, les procédures législatives et autres moyens de contrôle prévalant dans le cadre communautaire. De l’organisation et du bon fonctionnement du Parlement européen dépend aussi sa capacité d’influence et d’expression. La cinquième partie leur est consacrée Sans faire un bilan complet de la dernière législature, la dernière partie se concentre de manière sélective sur les points forts de l’action du Parlement européen qui vont probablement marquer son évolution future. Il s’agit de l’action du Parlement européen dans le cadre de la conférence intergouvernementale de 1996, de son action à l’occasion de la crise de la vache folle et de son attitude lors de la décharge du budget 1996, qui a amené la démission, aussi inédite que spectaculaire, de la Commission européenne. Enfin, sont balisés les chantiers du futur : le parachèvement de l’Union économique et monétaire et le prochain élargissement de l’Union.

En 1989, les régimes communistes de l’Europe centrale et orientale ont connu un effondrement soudain. Cet événement, tout à fait inattendu, a provoqué une grande surprise dans les États d’Europe occidentale. Il a également modifié de façon fondamentale le débat sur l’élargissement de la Communauté européenne. Rapidement, celle-ci a lancé un programme de développement des relations commerciales avec les pays d’Europe centrale et orientale (PECO). Elle a également organisé un programme d’assistance financière (PHARE). Toutefois, pendant plusieurs années, son projet politique est resté obscur. De façon révélatrice, dans les accords d’association conclus à partir de 1991 avec les PECO, l’élargissement de la Communauté européenne apparaissait comme un objectif des Etats associés, et non des Etats membres de la Communauté. Cette position a changé au Conseil européen de Copenhague en 1993. La légitimité des demandes d’adhésion des PECO a été reconnue. En même temps, les conditions de leur adhésion ont été énoncées. Depuis lors, l’Union européenne s’est engagée dans un des projets les plus ambitieux de toute son histoire. En 1997, le Conseil européen d’Amsterdam a déclaré que les négociations d’adhésion s’ouvriraient en 1998. Le Conseil européen de Luxembourg a accepté la candidature de dix pays candidats. Les négociations ont commencé en 1998 avec une première vague de six pays : Chypre, l’Estonie, la Hongrie, la Pologne, la République Tchèque, la Slovénie. Cinq pays devraient suivre dans une seconde vague : la Bulgarie, la Lettonie, la Lituanie, la République Slovaque, et la Roumanie. Ce nouvel élargissement de l’Union européenne représente un défi considérable, pour les Etats candidats, mais aussi pour les Etats membres. Il obligera ceux-ci à réformer les institutions, les politiques et les mécanismes financiers de l’Union européenne. Il obligera aussi les États candidats à poursuivre des réformes économiques et sociales très profondes. À l’avenir, l’Union européenne va acquérir des traits fort différents. Du point de vue géographique, elle couvrira une très grande partie du continent. Du point de vue économique, elle rassemblera des populations d’un niveau de richesse extrêmement varié. Du point de vue géopolitique, elle deviendra une voisine directe de la Russie. À cet égard, l’élargissement de l’Union européenne se trouve étroitement lié à celui de l’OTAN. Du point de vue institutionnel, elle rassemblera presque autant d’États membres que le Conseil de l’Europe en 1989. La préparation de l’élargissement va par conséquent être longue, compliquée, et novatrice. Pour comprendre l’ampleur des problèmes, il convient de revenir sur le contexte politique, et les objectifs parfois variés poursuivis par les États membres. Nous aborderons alors la stratégie de préparation .entamée depuis 1991. Il sera alors possible d’examiner le programme présenté par la Commission européenne dans Agenda 2000 et les implications de l’élargissement pour les États candidats comme pour l’Union européenne.

Lorsque le Grand-duché prend des Pays-Bas le bâton-relais de la présidence, l’Union européenne n’affiche pas la meilleure des formes. Le Conseil européen d’Amsterdam a été, au mieux un demi-succès, puisque la crise franco-allemande qui menaçait à propos du Pacte de stabilité a été évitée. Mais le Traité d’Amsterdam adopté a cette occasion est très loin de constituer un chef-d’oeuvre. En dépit de deux ans de négociations, de plusieurs Conseils européens, le nouveau traité ne remplit pas le mandat ambitieux que l’on s’était donné dès Maastricht : fin 1991. La Conférence intergouvernementale, commencée en mars 1996 à Turin, avait en effet un objectif triple : avancer de façon décisive dans la mise en oeuvre de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), instaurer progressivement un espace judiciaire et policier commun, aménager les institutions communautaires dans la perspective de l’élargissement de l’Union. En matière de PESC, les Quinze adoptent quelques aménagements qui ne sont pas négligeables - mais non décisifs - comme par exemple, les nouvelles responsabilités qui incombent au secrétaire général du Conseil ou la création d’une « cellule d’analyse » associant Commission et Conseil. En matière de justice et de sécurité intérieure, les progrès semblent plus visibles, avec l’intégration de l’acquis de la Convention de Schengen dans le Traité ; or dans l’ensemble, la règle de l’unanimité prévaut. Sur un plan institutionnel, le bilan est très décevant. Les chefs d’État et de gouvernement ne sont pas parvenus à s’entendre sur des objectifs minimaux pour adapter les institutions à une Europe à vingt, comme la réduction du nombre des commissaires, une nouvelle pondération des votes au sein du Conseil plus respectueuse du poids démographique des différents États membres et surtout l’extension du champ des décisions prises à la majorité qualifiée. Les seules réformes qui subsistent dans le domaine institutionnel ont trait d’une part, à l’accroissement des pouvoirs du Parlement européen (par l’extension de la procédure de la « codécision » ) et d’autre part à l’introduction du mécanisme « de coopérations renforcées » qui permet à quelques pays d’avancer ou d’anticiper dans certains domaines sans que les retardataires s’y opposent. Toutefois ce mécanisme qui pourrait conduire à une Europe à plusieurs vitesses est assorti de garde-fous qui en réduisent fortement la portée. En fait, l’adoption du Traité a seulement été rendue possible par la décision des Quinze de renvoyer à plus tard l’essentiel du chapitre institutionnel. De plus, des tiraillements importants sont apparus sous présidence néerlandaise sur la façon de procéder en ce qui concerne l’Union monétaire, voire en ce qui concerne l’architecture de celle-ci, ainsi que l’élargissement en direction de l’Est et du Sud de l’Europe. La montée inexorable du chômage depuis le début des années 1990 est devenue un casse-tête ; elle menace la crédibilité de l’action politique et la crédibilité et l’adhésion populaire à l’intégration européenne. L’incapacité des États membres à se mettre d’accord sur des projets plus ambitieux ou au minimum sur des procédures plus efficaces faite naître une morosité ambiante, nourrie qui plus est par un contexte économique peu encourageant. Cette situation inspire par exemple à Alexandre Adler le titre suivant : « Heureusement qu’il y a l’euro... », façon de dire que seule la monnaie unique semble capable d’éviter la dislocation du projet européen. La présidence luxembourgeoise hérite donc du sommet d’Amsterdam d’un double mandat lourd à ’assumer. D’une part, elle est chargée d’organiser un sommet spécial sur l’emploi, tout en évitant de consacrer des moyens budgétaires supplémentaires aux politiques afférentes. De l’autre, il lui revient de mettre sur les rails le processus d’élargissement et d’amener les Quinze à s’accorder sur la méthode à suivre. Mais il convient, de façon plus générale, de raviver quelque peu la foi européenne en préparant le lancement de la monnaie unique et en calmant certaines tensions entre États membres. Aussi est-ce un discours-programme structuré autour de ces trois thèmes et sans véritable surprise que prononce le ministre luxembourgeois des Affaires étrangères, Jacques Poos, en tant que président du Conseil « Affaires générales » devant le Parlement européen le 16 juillet à Strasbourg.