La construction européenne arrive à une heure décisive. Pendant des décennies, l’Europe a favorisé la paix, la prospérité économique, et le développement des contacts entre les peuples. Toutefois, au fil du temps, des problèmes sont apparus dans la société : le chômage, l’exclusion sociale, la détérioration de l’environnement, le retour de la guerre, l’insécurité, la montée des migrations, la complexité croissante des mécanismes bureaucratiques. Ces problèmes entraînent maintenant une véritable crise de confiance dans l’Europe. Cette crise de confiance européenne a trois causes essentielles. Deux d’entre elles n’ont rien de spécifique. Il s’agit du malaise du modèle économique et du système représentatif dans les pays développés. Une cause, en revanche, est propre à la construction européenne. Il s’agit de la paralysie progressive provoquée par la multiplication du nombre des Etats membres et des activités communautaires. D’une part, le modèle de croissance économique connu depuis 1945 fonctionne de moins en moins bien. A l’heure actuelle, la croissance ne crée plus beaucoup d’emplois. Elle n’engendre plus une hausse généralisée des revenus. Elle ne protège pas suffisamment le cadre de vie. Cette crise structurelle se manifeste partout. L’Union européenne, dont les responsabilités ont augmenté depuis les années 1980, la subit de plein fouet. Elle la subit d’autant plus que les principes classiques de la Communauté (la concurrence, le libre-échange, la primauté à l’économie) ne bénéficient plus de la même façon aux différentes catégories de la population. Ils deviennent par conséquent plus controversées. D’autre part, le système représentatif des pays développés connaît aussi des problèmes. La déstabilisation des mécanismes de production, la désagrégation sociale, la complexité des mécanismes engendrent une désaffection grandissante de l’opinion publique. Cette crise, ressentie partout, frappe fortement l’Union européenne, où ces symptômes sont manifestes. De plus, les structures européennes connaissent un malaise spécifique. Conçues après 1945, elles souffrent d’une double révolution du nombre : la multiplication des Etats membres et la multiplication des responsabilités. L’impact de ces deux mutations sur la construction européenne a encore été accru par leur simultanéité. Dans pareil contexte de déstabilisation, la perspective de nouveaux élargissements joue le rôle d’un détonateur. Ces élargissements ne peuvent en effet qu’accentuer la crise actuelle. En allant jusqu’à quadrupler le nombre des Etats fondateurs, ils menacent la Communauté européenne d’une paralysie généralisée sur le plan institutionnel, et peut-être d’une dégénérescence sur le plan politique. D’où le caractère décisif des prochaines années. Au cours de celles-ci les caractéristiques de la construction européenne au XXIème siècle devront être définies. L’Union européenne va devoir affronter cinq défis majeurs en même temps. Elle doit chercher des réponses à une révolution technologique planétaire, qui remet en jeu les équilibres économiques et sociaux. Elle doit procurer au citoyen un plus grand sentiment de sécurité. Elle doit définir un nouveau système de sécurité européen suite à la fin de la guerre froide. Elle doit se réformer pour atteindre plus de démocratie, plus de transparence, plus d’efficacité. Enfin, l’Union européenne doit préparer son élargissement aux pays d’Europe centrale et orientale. Chacun de ces défis est complexe. Les deux derniers le sont tout particulièrement. L’amélioration du fonctionnement des institutions met en jeu la signification politique même de l’Union européenne. Il implique la redéfinition du projet de société sur lequel elle repose. Quant à l’élargissement, il constituera le véritable moment de vérité de la construction européenne, parce qu’il implique une révision complète des institutions et des mécanismes de décision mis en place pendant les années 1950. Lorsqu’elle se composera de 25 ou de 30 Etats membres, l’Union européenne ne pourra survivre dans sa forme actuelle. En 1992, dans le traité de Maastricht, les Etats membres de la Communauté européenne avaient décidé de convoquer en 1996 une nouvelle Conférence intergouvernementale, chargée d’améliorer les politiques et les institutions de la Communauté. Depuis lors, la décision d’accepter les nouveaux élargissements a rendu cette réforme encore plus nécessaire. Même si elle ne constituera sans doute pas le stade final de la construction européenne, la Conférence intergouvernementale aura une importance fondamentale, selon qu’elle permettra ou non aux Etats européens de répondre aux défis de cette nouvelle période. En introduction, nous rappellerons les raisons qui expliquent la convocation de la Conférence intergouvernementale (CIG) de 1996. Ensuite, nous examinerons les différents problèmes qu’elle devra aborder, ainsi que les principales solutions proposées.

Lorsque la Belgique prend la présidence du Conseil des Communautés au 1er juillet 1993, la construction européenne se trouve engagée depuis quelques mois dans un retournement de conjoncture. De juin 1984 à février 1992, elle avait progressé sur la voie de la stabilité budgétaire, de la formation d’un grand marché unique, d’une union économique et monétaire et d’une politique étrangère et de sécurité commune, le tout constituant l’Union européenne. Le Conseil européen de Fontainebleau, en juin 1984, avait trouvé une solution au problème de la contribution britannique posé depuis 1979 par le Premier ministre britannique Margaret Thatcher. Un an plus tard, celui de Milan convoquait la conférence intergouvernementale qui aboutissait à l’Acte unique européen signé en février 1986, alors que la Communauté s’élargit à l’Espagne et au Portugal. Un Conseil européen extraordinaire en février 1988 assure la sécurité budgétaire jusqu’à fin 1992. En juin 1989, c’est la marche vers l’union économique et monétaire qui prend son départ au Conseil européen de Madrid. A Strasbourg, en décembre 1989, les chefs d’Etats et de gouvernement lient le soutien à la réunification allemande à un approfondissement qui aurait pour élément substantiel un engagement allemand envers l’union économique et monétaire. A la mi-décembre 1990, le Conseil européen de Rome marque l’ouverture des conférences intergouvernementales sur l’union économique et monétaire et l’union politique qui aboutit au traité sur l’Union européenne signé à Maastricht le 7 février 1992. Pour la fin de l’année, le grand marché doit être réalisé et le traité de Maastricht entré en vigueur. Ainsi la période 1984-1992 apparaît comme la troisième période de relance et d’avancée de la construction européenne, après les années 1955-1957 (relance de Messine, négociations de Val Duchesse) qui conduisent à la signature des traités de Rome et celles, 1969-1972, qui sont marquées par les sommets de La Haye (décembre 1969), où l’on convient du tryptique ’achèvement, approfondissement, élargissement’, et par le Sommet de Paris (octobre 1972) qui programme l’Union européenne et l’union économique et monétaire pour 1980. Le débat sur la ratification du traité de Maastricht marque un retournement de tendance qui met un terme aux avancées successives de la période 1984-1992. Le référendum danois du 2 juin 1992 (50,7% de ’non’) et la courte majorité du ’oui’ (51,1%) au référendum français du 20 septembre manifestent le décalage entre de larges fractions de l’opinion publique, lorsque celle-ci est directement consultée, et les objectifs et implications de l’Union européenne. Le long débat et le vote serré à la Chambre des communes ainsi que les recours contre le traité auprès de la Cour constitutionnelle allemande confirment les interrogations et réticences que les approbations par voie parlementaire relativement aisées dans les autres pays ne suffisent pas à dissiper. Le désenchantement au sein de l’Union doit sans doute beaucoup à l’irrépressible avancée du chômage et à une faible croissance. Celle-ci stagne autour des 2%, celui-là atteint près de 17 millions de personnes. Préoccupée de maîtriser l’effet inflatoire des coûts de la réunification, l’Allemagne pratique une orthodoxie monétariste de taux d’intérêts élevés. Elle entretient aussi une pression spéculative qui anticipe une baisse des taux et une politique de relance chez les partenaires de l’Allemagne. Fin juillet 1993, la rigidité, ou la fermeté, de la Bundesbank, qui maintient son taux d’escompte, déclenche une fièvre spéculative qui oblige à élargir de 2,25 à 15% les marges de fluctuation au sein du Système monétaire européen, hypothéquant d’emblée l’avènement de la monnaie unique prévu au plus tôt pour 1997. Au chômage et à la fragilité monétaire s’ajoute l’impuissance de la future Union européenne à peser sur le cours de la guerre entre les républiques issues de l’ex-fédération yougoslave. Les divergences internes au sein des Douze quant à la reconnaissance de ces républiques et au recours à la force pour faire respecter les résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU manifestent que cette ’grande puissance en train de naître’, selon l’expression du président F. Mitterrand à Maastricht en décembre 1991 à propos de l’Union européenne, dispose d’une influence limitée à l’égard d’un conflit qui se déroule à sa frontière et qui provoque une crise de conscience de la civilisation européenne elle-même. En juillet 1993, lorsque la Belgique prend la présidence du Conseil des Communautés, on peut se demander si le traité de Maastricht, qui attend encore d’entrer en vigueur, ne tient pas surtout de la superstructure institutionnelle sans prise significative sur les réalités économiques et monétaires ou sur les crises politiques d’un voisinage immédiat. Tel est ’l’état de l’Union’ au début du second semestre 1993. Six mois plus tard, après le Conseil européen de Bruxelles des 10 et 11 décembre, il apparaît sous un jour moins sombre. Les causes du désenchantement n’ont pas disparu. Mais la volonté politique de les affronter en mettant en oeuvre les moyens du traité de Maastricht a retrouvé une crédibilité. La présidence belge s’était donné deux objectifs majeurs et une règle de méthode : mettre en oeuvre les nouvelles dispositions du traité, accentuer la coordination et l’action communautaire pour relancer la croissance et juguler le chômage, d’une part

Face à la crise économique mondiale, les politiques des Etats européens sont devenues en large partie inefficaces. Cependant, la Communauté européenne n’a guère obtenu de résultats plus satisfaisants. Tant l’Acte unique que le projet d’Union européenne ont pour objectif d’améliorer son fonctionnement. Ils prévoient toutefois des réformes très différentes. Pour déterminer si ces réformes permettront de fournir une meilleure réponse aux difficultés économiques de la Communauté, il convient de revenir auparavant sur ses déficiences institutionnelles actuelles. Depuis longtemps, plusieurs raisons ont été avancées afin d’expliquer l’inertie de la Communauté européenne : l’étroitesse de ses compétences, la faiblesse de ses ressources, la lourdeur de ses procédures de révision. Si chacune de ces raisons joue de fait un rôle de freinage, la rigidité du processus de décision n’en reste pas moins au coeur du problème. Toutefois, il n’existe pas d’unanimité quant à la nature des réformes à entreprendre afin d’y remédier. Le plus souvent, la nécessité d’accroître les pouvoirs du Parlement européen est soulignée. Or l’expérience paraît indiquer que l’accroissement des pouvoirs de la Commission importe au moins autant. […]

Le 25 février 1984, le Parlement européen a adopté un projet d’Union européenne. Ce projet a remis au premier plan les difficultés institutionnelles de la Communauté. Bien sûr, le sujet n’avait pas été négligé au cours des trente années précédentes. De nombreuses initiatives gouvernementales avaient été lancées, du plan Fouchet aux déclarations Genscher-Colombo. De nombreux rapports avaient été présentés, du rapport Vedel au rapport Tindemans. La Commission avait régulièrement communiqué des propositions au Conseil des ministres. Toutefois, depuis le rejet de la Communauté européenne de défense (CED) par l’Assemblée nationale française, en 1954, aucun projet de Constitution européenne, c’est-à-dire d’un système politique à part entière, n’avait vu le jour. En juin 1985, une majorité des Etats membres de la Communauté décida au cours du Conseil européen de Milan de convoquer une conférence intergouvernementale afin de réviser les traités de Paris et de Rome. L’initiative du Parlement européen avait contribué dans une certaine mesure à cette décision. La conférence, tenue à Luxembourg, aboutit à un acte de révision, dit Acte unique, signé par les douze gouvernements de la Communauté les 17 et 28 février 1986. Pourquoi ce retour en force des questions institutionnelles ? Depuis le lancement du système monétaire européen en 1978, la Communauté européenne piétine. Le processus de décision, qui exige en général l’unanimité de tous les Etats membres, se révèle pesant. Les élargissements successifs depuis 1973 ont réduit l’homogénéité de la Communauté et multiplié le nombre des protagonistes aux négociations. Les difficultés économiques ont renforcé les contraintes immédiates et attisé les polarisations idéologiques. La prolongation de la crise économique revêt en outre des caractéristiques spécifiques en Europe (progression incessante du chômage, dépassement technologique croissant), qui rendent l’inefficacité de la Communauté de plus en plus insupportable. L’Acte unique peut-il remédier à cette situation ? Le projet d’Union européenne apporterait-il de meilleures solutions ? On ne peut tenter de répondre à ces questions sans revenir, au préalable, sur les problèmes survenus au cours des quinze dernières années. Les qualités requises d’un outil dépendent des fonctions qu’on lui assigne. Les difficultés institutionnelles de la Communauté ne peuvent être dissociées de ses difficultés économiques. Les institutions ont pour finalité essentielle de permettre la mise en oeuvre de politiques. De nombreux milieux ont pris conscience de la nécessité de la mise en place d’une véritable politique économique européenne. Les institutions actuelles de la Communauté ne le permettent pas aujourd’hui. On peut craindre que ni l’Acte unique, ni même le projet d’Union européenne, ne le permettraient demain. La démarche qui consiste à mettre en parallèle les problèmes institutionnels et les problèmes économiques de la Communauté ne va pas sans aléas. D’abord, ces derniers sont plus controversés. Ainsi, la situation économique de l’Europe a fait l’objet de diagnostics parfois contradictoires (quoique ces contradictions tendent à s’estomper avec le temps). Il y a quelque audace, pour les juristes, à s’aventurer sur ce terrain mouvant. Néanmoins, les difficultés institutionnelles ne peuvent vraiment pas être abordées en dehors de leur contexte économique. Les mutations économiques actuelles montrent l’inanité des arguments de souveraineté dans le débat institutionnel. Inversement, la paralysie des institutions a un prix, que les récentes mutations ont aggravé, de façon considérable. Par ailleurs, tous les diagnostics économiques, les plus ’conservateurs’ comme les plus ’progressistes’ (dans la mesure où ces appellations ont encore un sens), appellent un renforcement de la construction européenne. Des constatations identiques s’imposent en matière de défense. Une autre difficulté de la démarche adoptée ici réside dans les implications politiques des questions examinées. Les brusques accélérations des quinze dernières années ont fortement réduit la marge de manœuvre des gouvernements nationaux en Europe. Bon nombre de responsables politiques n’en tiennent pas compte. On peut contester l’utilité d’un renforcement de la Communauté européenne. Par contre, on ne peut à la fois reconnaître la nécessité d’une véritable politique européenne en matière économique (ou en matière de défense), et refuser les réformes indispensables à son existence. Une bonne partie de la complexité des institutions européennes procède seulement de conflits politiques. Afin de satisfaire des exigences contradictoires, les négociateurs échafaudent à chaque fois des constructions plus byzantines. Le droit institutionnel se voit sollicité au-delà du raisonnable, dans le but de masquer l’ambiguïté des positions de tel ou tel gouvernement. La complexité des institutions fournit ainsi, dans une large mesure, un paravent aux aspirations inavouées à l’immobilisme. Une troisième difficulté tient au caractère quelque peu dérisoire des études institutionnelles européennes. La masse des ouvrages consacrés au sujet depuis quarante ans incite à l’humilité : comment trouver encore quelque chose d’original à dire ? Malgré cela, chaque jour montre l’incapacité des Etats européens à résoudre les difficultés nées de la crise économique. Il faut donc, quelle que soit la lassitude qu’on éprouve, répéter qu’il n’y aura pas de véritable solution au déclin de l’Europe sans un renforcement substantiel de la Communauté et une nette simplification de son fonctionnement. Il faut aussi souligner que chaque année de retard dans l’intégration implique un coût de plus en plus exorbitant. La première partie de cette étude essaie de décrire les conséquences des mutations économiques survenues au cours des quinze dernières années pour la Communauté européenne et pour ses Etats membres. La deuxième partie s’efforcera de mettre en évidence l’inadéquation croissante du traité de Rome au regard de ces mutations, ainsi que certaines carences prévisibles de l’Acte unique et de l’Union européenne. On doit souligner d’emblée que cette étude ne constitue nullement une analyse exhaustive des difficultés institutionnelles de l’Europe, pas plus que des nombreuses dispositions de l’Acte unique ou de l’Union européenne. Elle n’a pas non plus pour objet la définition de la nature juridique de la Communauté européenne ou de sa structure institutionnelle. Tous ces problèmes n’ont été abordés que dans la mesure où ils conditionnent l’émergence de véritables politiques européennes.