Catalogus

Intéressé de près ou de loin par la chose publique, lecteur occasionnel ou régulier de la presse, épargnant ou emprunteur, contribuable effectif ou potentiel, le citoyen belge a appris à intégrer dans son univers mental le phénomène de la dette publique du pays. Certains n’hésitent pas à prédire périodiquement la faillite du pays, sur base du montant absolu de l’endettement public. En outre, les décisions prises par les différents niveaux de pouvoir contiennent de manière récurrente la justification de diminution du déficit public, et, selon le cas, de stabilisation, de diminution ou de faible niveau de l’endettement. Un Courrier hebdomadaire précédent a esquissé une présentation générale de la dette de l’ensemble des pouvoirs publics, avec un accent particulier sur la dette du pouvoir fédéral (à l’époque le pouvoir central). L’objectif du présent Courrier hebdomadaire est double : d’une part, actualiser des données statistiques et techniques, présenter l’évolution de la situation et du contexte depuis 1989, en matière de dette publique au sens large, c’est-à-dire contractée par les différents niveaux de pouvoir : pouvoir fédéral (Etat), régions/communautés, pouvoirs locaux, sécurité sociale ; d’autre part, mettre en évidence différents aspects dont certains sont parfois oubliés, tant l’accent a été mis sur l’effet boule de neige, sur la nécessité d’accroître le solde primaire, sur les critères de convergence prévus par le Traité de Maastricht ou sur une hypothétique régionalisation de la dette publique. Si ces derniers aspects sont certes dignes d’intérêt, il n’en demeure pas moins vrai que d’autres ne devraient pas être laissés de côté si l’on souhaite avoir une vue complète du sujet. Ainsi, il faut rappeler que l’endettement des pouvoirs publics n’est pas d’office un mal en soi, et que certains slogans ou images simplistes en la matière (’un million de francs de créances sur chaque habitant’, ’la Belgique en faillite’) sont tout simplement erronés. Le problème immédiat posé par l’endettement des pouvoirs publics belges est celui de leur marge de manoeuvre réduite en matière de politique budgétaire, avec toutes les conséquences sur le plan économique et social. La politique budgétaire devient avant tout une politique de solde normatif et relègue à l’arrière-plan la réflexion de fond sur ce que doit être le rôle des pouvoirs publics. Une question de fond posée – mais apparemment encore assez peu étudiée – par le phénomène de l’endettement public est celle de ses aspects redistributifs. A l’intérieur d’une même génération, mais surtout entre les générations, le fardeau de la dette provoque des redistributions de patrimoine, de charges d’emprunts à supporter, auxquelles s’ajoute la question du paiement futur des pensions des générations actives actuellement. Dernier aspect du sujet, celui des rapports entre la dette et les marchés financiers, celui de la gestion de la dette. La dette est souvent étudiée dans ses aspects macro-économiques ; l’aspect micro-économique et l’aspect institutionnel de la dette sont également importants et ont des conséquences multiples. Enfin, différents moyens pour réduire l’endettement public belge sont préconisés et/ou appliqués : plan de convergence, privatisations et meilleure gestion des actifs de I’Etat, régionalisation de la dette, opération de conversion, impôt spécial sur Ie capital, ... lIs seront envisagés dans la dernière partie de ce Courrier hebdomadaire .

La politique socio-économique a dans une large mesure été consacrée, de juillet à décembre 1993, aux négociations en vue d’un ’pacte social’ sur l’emploi, la compétitivité des entreprises et la sécurité sociale. L’échec des négociations tripartites a conduit le gouvernement à prendre lui-même les mesures qu’il proposait aux interlocuteurs sociaux. Ce processus illustre les difficultés que traverse le système des relations collectives du travail dans une période où une approche globale des problèmes socio-économiques impose des arbitrages parfois douloureux aux organisations représentatives. Le présent Courrier hebdomadaire traite d’un processus de décision en partie achevé et encore en cours pour une autre partie. Il couvre la période qui va de l’invitation à la négociation lancée aux interlocuteurs sociaux par le Premier ministre en juillet 1993 à la présentation par le gouvernement de son ’plan global’ le 17 novembre 1993. Dans une première partie sont évoqués les divers éléments qui ont amené le Premier ministre à lancer son invitation. Parmi ces éléments se trouvent notamment des revendications syndicales. Dans leurs réactions à l’invitation, les principaux acteurs affirment leurs priorités respectives en attendant les conclusions du groupe d’experts chargé de faire des propositions en vue des négociations. Celles-ci commencent en fait de manière informelle pendant la période des travaux du groupe d’experts. A un jour d’intervalle ont été rendus publics le rapport des experts et un avant-projet de pacte social élaboré par le Premier ministre. Les deux documents font l’objet de la deuxième partie. Les réactions des organisations syndicales conduisent rapidement à la rupture des négociations et à une radicalisation des positions en présence (quatrième partie). La cinquième partie est consacrée au plan global du gouvernement. Dans la dernière partie sont analysés l’ensemble du processus et le mode de fonctionnement du système des relations collectives pendant cette période. Des éléments d’observation permettent d’éclairer les raisons de l’échec d’un pacte social négocié et d’ébaucher des conclusions sur l’état actuel des relations sociales

Les préoccupations budgétaires sont au coeur des politiques gouvernementales depuis de nombreuses années. Elles constituaient la priorité des gouvernements sociaux-chrétiens-libéraux (de 1981 à 1987) et les coalitions sociales-chrétiennes-socialistes (avec la Volksunie jusqu’en 1991) qui leur succèdent continuent à leur donner un caractère central parallèlement aux questions institutionnelles […]

L’Union des confédérations de l’industrie et des employeurs d’Europe (UNICE), dont le rôle institutionnel d’interlocuteur social est, à l’instar de celui de la Confédération européenne des syndicats-CES, de mieux en mieux établi, est cependant moins connue que son interlocuteur syndical. L’organisation patronale européenne a fait l’objet d’une étude qui reste classique, notamment parce que, relativement ancienne, elle permet de mesurer le chemin parcouru par l’organisation mais aussi d’observer les constantes dans son mode de fonctionnement. Plus récemment une brève monographie de l’UNICE est parue dans une étude publiée par le Comité économique et social. La première partie du présent Courrier hebdomadaire aborde les structures et le fonctionnement de l’UNICE. L’Acte unique européen et les perspectives de l’application du Traité de Maastricht ont renforcé le rôle de l’organisation patronale européenne tant par rapport à ses membres que par rapport à ses interlocuteurs, les institutions de la Communauté européenne et la CES. Cette évolution se répercute sur les structures et le fonctionnement de l’organisation. La deuxième partie est consacrée aux positions de l’organisation en matière sociale. On se penchera sur la conception générale de l’UNICE en matière de politique sociale européenne ainsi que sur sa position en matière d’information et de consultation des travailleurs. Cette dernière apparaît comme significative de l’attitude générale de l’UNICE en matière sociale et révélatrice du type de relations qu’elle entend entretenir avec son interlocuteur syndical.

Contrairement aux phénomènes syndicaliste et partisan également présents sur la scène communautaire, le phénomène de l’influence de la décision par les groupes de pression est relativement souterrain, et par conséquent plus malaisé à cerner. Cela s’explique aisément, au moins si l’on veut bien considérer que le travail d’influence est généralement compris, dans le cadre des Communautés européennes, comme la pratique consistant pour des groupes d’intérêt à influencer les processus de législation et d’adjudication communautaires en vue de l’avancement de leurs intérêts propres, ces intérêts propres étant considérés par hypothèse comme distincts des intérêts communautaires plus généraux. Si l’on part d’une définition idéalisée de l’intérêt général comme étant ce qui serait défini comme tel en l’absence de toute pression non institutionnalisée sur les acteurs de la décision, l’exercice d’une influence par des groupes de pression se présente à l’observateur comme ayant un caractère dérogatoire par rapport à l’intérêt général. C’est cette conception idéalisée de l’intérêt général – supposé devoir résulter nécessairement de l’exercice inentravé de leurs compétences juridiques par les acteurs officiels présents sur la scène institutionnelle des Communautés – qui rend suspecte la technique d’influence : le résultat de la technique d’influence serait, d’après cette conception, de biaiser le processus de décision politique en un sens favorable aux agents qui en sont responsables, elle serait donc a priori condamnable. Et sans doute la relative occultation du phénomène des groupes de pression en Communauté européenne est-elle liée à cette compréhension naïve de ce qui serait requis pour que la décision politique traduise effectivement l’intérêt général (le strict respect des formes juridiques prévues pour la décision, sans aucune intervention extérieure ou parasitaire), et de ce que, par rapport à cet idéal, le travail des groupes de pression serait l’incarnation (une forme de dérogation en faveur d’intérêts particuliers). C’est pourtant cette technique d’influence, que l’on définit de manière très vaste comme recouvrant toute action émanant d’acteurs non institutionnels visant à modifier le résultat de la décision communautaire, qui constitue l’objet de l’analyse présentée dans ce numéro du Courrier hebdomadaire . L’étude passe en revue les moyens dont disposent les groupes d’intérêt dans le système institutionnel des Communautés et indique quelques-uns des obstacles principaux rencontrés par eux. Elle distingue deux plans principaux : le plan législatif proprement dit d’une part, c’est-à-dire l’influence qu’il est possible d’exercer dans la prise de décision communautaire au niveau de la Commission, du Conseil des ministres et du Parlement ; le plan juridictionnel de l’autre, c’est-à-dire la possibilité d’influencer le contenu de la législation communautaire par le biais, notamment, de recours intentés devant la Cour de Justice des Communautés européennes contre certains instruments communautaires. Avant d’entrer dans cet examen des moyens, il s’impose d’introduire une distinction qui traversera l’ensemble de l’exposé : elle est relative à la différence qui sépare les groupes de pression visant à la défense d’intérêts diffus, qu’on qualifiera de groupes de promotion, d’un côté, et les groupes de pression visant à la défense des intérêts exclusifs de leurs membres, auxquels on réservera l’appellation de groupes d’intérêt, de l’autre. Cette distinction n’est pas neuve dans la doctrine sur le droit institutionnel des Communautés européennes. Si elle est utile à l’exposé, c’est que cette différence – qui, d’une différence dans les objectifs, conduit à une discrimination dans les moyens – a des conséquences précises sur la stratégie du groupe de pression, stratégie que nous tenterons de mieux cerner.

L’agriculture européenne ne se conçoit plus aujourd’hui sans référence à la politique agricole commune mise en oeuvre par la Communauté européenne. La politique agricole commune (PAC) a été élaborée dans le contexte de l’après-guerre à partir des caractéristiques des agricultures nationales et sur base des objectifs généraux de la Communauté européenne définis dans le Traité de Rome. Un premier chapitre rappelle les principales étapes de l’élaboration de la politique agricole commune. Après près de trente ans d’existence, une évaluation des trois volets principaux de la PAC – à savoir une politique des marchés, une politique de structure et une politique de financement – peut être esquissée. Les résultats de la politique agricole commune sont mitigés : si la PAC a répondu à trois des objectifs fixés en permettant de fournir aux consommateurs européens des produits alimentaires à des prix raisonnables, d’accroître la productivité et d’assurer la sécurité d’approvisionnement dans beaucoup de domaines, elle n’a pas atteint les objectifs de stabilisation des marchés et d’amélioration des revenus des agriculteurs. De plus, le coût de cette politique a amené la Commission et le Conseil à prendre des mesures d’ajustement. On ne peut aborder l’analyse de la réforme de la politique agricole commune sans la replacer dans le contexte international et sans évoquer le GATT et l’impact des politiques menées dans ce secteur par les Etats-Unis. Ces aspects font l’objet du troisième chapitre. En 1992, la Commission des Communautés européennes décide d’opérer une réforme générale de la politique agricole commune, tandis que, parallèlement, des négociations sont menées au niveau du GATT. La quatrième partie de cette étude présente successivement les propositions de réforme de la Commission, celles qui furent discutées au Parlement européen ainsi que les décisions prises par le Conseil des ministres. Un accord bilatéral a été conclu entre les Etats-Unis et la Communauté européenne le 20 novembre 1992 ; il donne un cadre nouveau à la réforme de la politique agricole commune. Par rapport à cette évolution, certains groupes, notamment d’agriculteurs, cherchent à défendre une réforme de l’agriculture européenne qui l’inclut dans une vision globale intégrant les aspects sociaux et environnementaux. Les manifestations paysannes et les remous autour de la PAC et du GATT ont relancé le débat sur ce que devrait être une politique agricole durable et cohérente au sein de la Communauté européenne.

Après le sommet de Maastricht, la Belgique – à l’instar d’autres pays européens – a entrepris le processus de ratification de la convention d’application de l’accord de Schengen relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes. Comment cette convention intergouvernementale a-t-elle été décidée ? Quels en sont les buts ? Où se situe le groupe Schengen parmi les travaux communautaires et les autres enceintes européennes ? La Communauté européenne n’aurait-elle pas pu avoir compétence dans les matières abordées par la convention ? Après Maastricht que devient Schengen ? C’est à ces questions que cette étude tente de répondre, laissant apparaître Schengen comme un processus, mêlant le politique et le juridique dans un contexte social. L’étude se divise en trois parties. Les première et deuxième parties explicitent la genèse de l’accord de Schengen et de la convention d’application. Pour saisir le sens de la convention d’application, il convient de relater brièvement l’historique de la concertation de Schengen. La troisième partie analyse les questions de fond qui ont été soulevées dans l’examen des textes. A ce titre, il est intéressant de considérer trois séries de documents : - l’avis du Conseil d’Etat néerlandais émis le 8 avril 1991 qui exprime de sévères réserves à l’égard de la convention d’application de l’accord de Schengen ; - le rapport fait au nom de la commission de contrôle chargée d’examiner en France la mise en place et le fonctionnement de la convention d’application de l’accord de Schengen. Le Sénat français avait en effet décidé le 28 juin 1991 la création d’une commission de contrôle de manière à apporter ’la plus grande vigilance dans la mise en place des procédures’.

L’évolution de l’emploi et du chômage est un des sujets qui préoccupent les citoyens, les interlocuteurs sociaux et les responsables politiques des Etats membres de la Communauté européenne depuis que le ’plein emploi’ a cessé d’être une réalité. L’inquiétude à cet égard n’a fait que grandir avec la persistance et l’approfondissement de la crise de l’emploi. La faiblesse de la baisse du chômage qui a accompagné la nouvelle croissance de l’emploi, à la fin des années 1980, n’a que modérément rassuré. Le processus d’ouverture des frontières, entamé par le ’Livre blanc’ sur l’achèvement du marché intérieur de 1985, ravive les incertitudes, en dépit des déclarations et prévisions optimistes avancées, notamment pour justifier cet achèvement. Celui-ci est en effet l’occasion de transformations du mode de fonctionnement des économies des Etats membres, dont un aspect, le marché du travail, retient ici notre attention. A la veille de cette échéance, il nous a paru opportun de tenter de synthétiser les évolutions récentes du marché du travail dans la Communauté et de discerner les tendances qui les caractérisent. Nous avons privilégié un point de vue qui met l’accent sur la diversité de l’espace européen : les Etats membres de la Communauté ne constituent pas des ensembles homogènes, même s’ils ont bien-sûr de nombreux points communs. Le chômage est notre point de départ. Il s’agit en effet là d’un problème qui a pris aujourd’hui une grande importance dans presque tous les Etats membres

Les résultats du scrutin législatif du 24 novembre 1991 traduisent un affaiblissement des trois grands partis francophones – PS, PSC et PRL – et un progrès d’autres partis mais surtout d’Ecolo (+155.000 voix par rapport au scrutin législatif de 1987). Le résultat d’Ecolo (312.623 voix à la Chambre) reste toutefois inférieur à celui réalisé lors des élections européennes de 1989 de près de 60.000 voix. Il s’agit toutefois de scrutins de nature différente en raison des listes en présence, de la dimension des circonscriptions, de l’enjeu même de l’élection. Dans le cas d’Ecolo, aucun problème de comparaison ne se pose pour les listes de candidats. Si les arrondissements et les cantons sont identiques pour les élections législatives et européennes, il y a pour ces dernières trois circonscriptions (Flandre, Wallonie et Bruxelles) et deux collèges électoraux (francophone et néerlandophone). Tout en gardant à l’esprit que les enjeux des élections européennes et législatives et le contexte politique dans lesquels elles se déroulent sont différents, une comparaison entre les deux types de scrutin est possible en simulant les collèges électoraux des élections européennes pour les élections législatives. Dans cette étude, nous avons observé les résultats d’Ecolo dans l’ensemble des cantons wallons et dans les huit cantons bruxellois de l’arrondissement électoral de Bruxelles-Hal-Vilvorde (c’est-à-dire les cantons d’Anderlecht, de Bruxelles, d’Ixelles, de Molenbeek, de Saint-Gilles, de Saint-Josse, de Schaerbeek et d’Uccle), soit dans 105 cantons. Une telle comparaison s’indique pour tracer l’histoire et la géographie électorales d’Ecolo, parti qui se présenta pour la première fois comme tel aux élections législatives de 1981. Dans une première partie, les résultats d’Ecolo lors des six scrutins successifs sont analysés en termes d’homogénéité/hétérogénéité, de répartition géographique, d’évolution de cette répartition géographique, et de comparaison des résultats de 1991 avec les résultats précédents d’Ecolo. Dans la deuxième section, nous tenterons de formuler des éléments d’explication permettant de rendre compte de l’évolution des résultats d’Ecolo de 1981 à 1991, en vertu d’un modèle explicatif en termes de déterminants ’endogènes’ et ’exogènes’.

La Confédération européenne des syndicats n’est pas encore une organisation très connue du citoyen européen. Pourtant, elle existe depuis près de vingt ans. Elle regroupe actuellement quarante-six organisations syndicales présentes dans vingt-deux pays et près de 45 millions de travailleurs syndiqués. Bien que la CES ne se soit constituée sous sa forme actuelle qu’en 1973, une grande partie du mouvement syndical européen s’est intéressé au processus de construction européenne depuis beaucoup plus longtemps. Dès la fin des années 1940, de nombreux syndicalistes tant chrétiens que socialistes, commencent à militer en faveur d’une union politique européenne avec comme objectifs principaux de consolider les processus de paix et de démocratie à l’intérieur de la zone d’influence occidentale, d’éloigner de cette zone les dangers de renaissance des nationalismes qui alimentent les tensions guerrières et d’assurer, à travers une forte intégration économique, la prospérité économique des travailleurs. Cette option pour l’intégration de l’Europe occidentale est d’autant plus vive qu’elle se passe dans la déchirure : l’unité syndicale internationale éclate en 1949, notamment sur la question du soutien syndical au plan Marshall, le mouvement syndical communiste européen se retrouvant isolé dans son opposition à ce processus d’intégration. Depuis lors, la justification de l’adhésion syndicale à l’Europe, pour ce qui est des branches socialiste et chrétienne, s’est diversifiée : à côté de l’option politico-économique, pour laquelle la construction de l’Europe est une valeur en soi, une option plus syndicale est aussi représentée, pour laquelle l’Europe est surtout un niveau d’organisation syndicale obligatoire car c’est un lieu de concentration du pouvoir politique et économique important sur le plan mondial. Les syndicats socialistes des six pays de la Communauté européenne se regroupèrent très tôt, en janvier 1958, en une association – le Secrétariat syndical européen – chargée de suivre le développement du Marché commun et de l’Euratom. En avril 1969, le Secrétariat syndical européen est devenu la Confédération européenne des syndicats libres-CESL et ensuite la CES, en février 1973, dont les portes se sont ouvertes à l’ensemble des syndicats socialistes, tant des pays de la Communauté européenne que de ceux de l’Association européenne de libre échange-AELE. Les syndicats chrétiens s’organisent dès 1958 dans une organisation européenne - l’Organisation européenne de la Confédération internationale des syndicats chrétiens-OECISC devenue l’OE-CMT en 1968. Dès le milieu des années 1960, les prises de position de l’OE-CMT sont de plus en plus semblables à celles de son homologue socialiste ; après un assez long processus de négociation avec la CESL puis la CES, elle choisit de disparaître en 1974, la quasi-totalité de ses membres adhérant à la CES, afin de réaliser les prémisses d l’unité syndicale sur le plan européen. L’unité syndicale n’est aujourd’hui toujours pas complètement réalisée car quoique quelques syndicats communistes aient rejoint les rangs de la CES (la CGIL italienne et les CCOO espagnols), il manque encore d’autres organisations dont l’importante CGT française, ce qui handicape la CES en terme de possibilités d’actions syndicales en France. Aujourd’hui se pose le problème de l’entrée éventuelle des syndicats démocratiques en train de se constituer dans les pays d’Europe centrale et orientale : la CES doit-elle prétendre à être la seule organisation syndicale européenne, doit-elle se régionaliser pour éviter une perte de cohésion et une paralysie de fonctionnement sous l’effet de son imposante taille ? Autant de questions qu’elle n’a pas encore résolues bien qu’elle ait décidé d’offrir en décembre 1991 un statut d’observateur au syndicat polonais Solidarnosc et au syndicat tchèque et slovaque la CSKOS. Quoiqu’il en soit, le problème majeur qui se pose à la CES depuis sa constitution est celui de l’organisation d’un rapport de forces syndical : représentant au troisième degré les travailleurs (qui sont syndiqués d’abord à une centrale professionnelle, elle-même fédérée à un syndicat national, affilié à la CES), elle est en fait un colosse au pied d’argile car il est difficile pour elle de mobiliser directement les travailleurs syndiqués : sa force de 45 millions de travailleurs est donc surtout une force virtuelle. Cette situation pourrait néanmoins s’améliorer depuis qu’elle a décidé lors de son dernier congrès de mai 1991 d’intégrer en son sein comme membres à part entière les comités syndicaux européens. Ces structures qui regroupent les syndicats professionnels d’un secteur, souvent à l’échelle de la Communauté européenne, peuvent organiser plus facilement une action syndicale, au sein d’entreprises transnationales par exemple. Organisme de représentation plus que syndicat, la CES défend donc le point de vue syndical auprès des principales institutions européennes : la Communauté européenne bien sûr mais aussi l’AELE et le Conseil de l’Europe. Cependant, étant donné le poids numérique des affiliés issus des pays de la Communauté européenne (80% des effectifs affiliés à la CES, vu l’importance numérique notamment du syndicat allemand, le DGB, et du syndicat britannique, la TUC), la CES concentre son travail essentiellement auprès des institutions de la Communauté européenne. Entravée dans ses possibilités d’action par sa dimension supranationale, elle est avant tout un lieu où se construisent des prises de position communes, où commence aussi à se former une culture syndicale qui participe à l’homogénéisation de la réalité syndicale en Europe. La CES est donc à connaître avant tout par sa réflexion, par son programme : c’est pourquoi nous nous sommes employée dans ce travail à synthétiser l’ensemble des résolutions que la CES adopta lors de tous ses congrès. Pourquoi choisir la parole des congrès ? Parce qu’il s’agit de la parole la plus unanime et la plus riche de l’organisation : elle est en effet sanctionnée par les délégués réunis en assemblée plénière représentant l’ensemble des organisations affiliées. Parce que le congrès est aussi le lieu où sont adoptées les grandes orientations idéologiques du mouvement et où s’élaborent sa doctrine et sa stratégie d’action. Le congrès est aussi un acte rituel de l’organisation qui sert à montrer la force du mouvement vis-à-vis du monde extérieur et qui sert à affermir sa cohésion interne par la recherche d’une parole, d’une vision du monde unanime, ou du moins majoritaire. Ce rituel est aussi fondé sur une organisation du déroulement du temps du congrès qui se reproduit, à chaque fois, de manière identique : le président de la CES ouvre le congrès par un discours qui, bien souvent, va lui donner un ton, une atmosphère particulière en fixant les enjeux ; suivent les discours des invités de marque, ensuite le secrétaire général présente le rapport d’activité et le rapport financier des années antérieures, la discussion sur celui-ci s’ouvre, elle se termine par une intervention du secrétaire général et le vote final d’approbation ; les résolutions sont par la suite présentées une à une – présentation entrecoupée par un débat et un vote sur chacune d’entre elles -, s’ensuit un moment fort du congrès : le vote sur le renouvellement de l’équipe dirigeante et au terme du congrès, le nouveau président élu présente les lignes maîtresses de sa présidence. Ce rituel se répète tous les trois ans mais à partir de 1991, la durée entre deux congrès s’est allongée, elle sera dorénavant de cinq ans. Si à l’origine de la CES, le programme syndical contenu dans les résolutions de congrès avait surtout pour objectif de fixer une identité commune, peu à peu s’est développée la volonté d’harmoniser les revendications syndicales au niveau européen, à l’intérieur de chaque cadre national : ’Ce programme a non seulement la prétention d’être un cadre politique pour l’action syndicale européenne jusqu’au prochain Congrès, il représente en outre notre principe d’action européenne et influencera aussi la politique syndicale nationale’.

Le gouvernement CVP-PS-SP-PSC formé après les élections législatives du 24 novembre 1991 est entré en fonction le 7 mars 1992. Auparavant, le 7 janvier a été élu l’exécutif de la Communauté française (PS-PSC) et le lendemain celui de la Région wallonne (PS-PSC). En Flandre, une partie de l’exécutif flamand – 7 membres (CVP-SP) sur 11 – fut élue le 21 janvier, un membre supplémentaire (VU/VVD) venant s’y adjoindre le 30 janvier. Chronologiquement ce sont les accords politiques de la Région wallonne et de la Communauté française qui furent négociés les premiers. Les négociations distinctes mais parallèles furent menées rapidement (entre le 28 décembre 1991 et le 2 janvier 1992) entre les partis qui constituaient déjà les exécutifs précédents. Les ’lignes de forces et priorités de la politique du gouvernement flamand’ furent approuvées par les négociateurs CVP, SP et VU/VVD le 28 janvier. L’accord de gouvernement porte quant à lui la marque des phases de la formation du gouvernement qui ont précédé sa négociation, tardive mais extrêmement brève, du 25 au 28 février, par les négociateurs CVP, SP, PS et PSC. Le présent Courrier hebdomadaire présente, dans sa première partie, une analyse des accords gouvernementaux. Le contraste est frappant entre la concision de l’accord national et le caractère beaucoup plus détaillé des accords communautaires et régional. Une attention particulière est apportée aux modes de coopération prévus entre ces niveaux de pouvoirs. Chaque accord contient en effet des références à des formes de collaboration à développer sur certaines matières. La deuxième partie est consacrée à la réforme des institutions. Le contenu de l’accord gouvernemental – plus succinct encore en la matière que dans les autres parties – est situé par rapport aux étapes précédentes des discussions sur la ’troisième phase’, aux programmes des partis et aux notes des formateur et informateur. Les discussions préparatoires au dialogue de communauté à communauté sont décrites jusqu’au 22 juin 1992, date à laquelle les présidents du dialogue formulèrent une proposition de plate-forme de négociation et invitèrent sept partis (PS, PSC, Ecolo, CVP, SP, VU, Agalev) à négocier. La troisième partie est consacrée à l’examen du début de la politique gouvernementale en matière budgétaire et dans la perspective de l’Union européenne. Un bref historique du processus d’intégration économique permet de situer d’une part les inflexions que les partis ont mises sur ce thème dans leur programme et d’autre part les premières mesures prises par le gouvernement.

La politique européenne des consommateurs a fait l’objet de beaucoup de publications ; on a l’impression que ce secteur de l’activité européenne est en plein développement. La réalité semble toutefois différente. Certes, le Conseil et la Commission ont pris un grand nombre de mesures qui ont des effets sur les consommateurs. Mais la plupart de ces décisions sont à considérer soit comme des mesures de régulation de la concurrence et des mouvements de capitaux dans la Communauté, soit comme des éléments de la politique agricole, soit comme des étapes de la levée des barrières techniques au commerce entre les Etats membres, et non comme le reflet d’une politique s’adressant comme telle aux consommateurs. L’objectif de ce Courrier hebdomadaire est de présenter les raisons de cet état de choses. Après un aperçu de la politique européenne des consommateurs au sens strict du terme, sont explicités les facteurs qui peuvent expliquer la lenteur du développement de cette politique. En troisième lieu, nous traitons du glissement important que l’on peut observer dans la politique de la Communauté européenne sur ces matières. Dans cette dernière partie, nous établissons un lien entre la pratique et certains enseignements de la sociologie du droit.

De mars à juillet 1992, les représentants de cinquante Etats d’Europe, d’Asie centrale et d’Amérique du Nord se rencontreront à Helsinki pour des débats sur l’avenir de la sécurité et de la coopération en Europe, qui s’achèveront par un Sommet des chefs d’Etat et de gouvernement, le troisième de l’histoire de la CSCE. C’est à Helsinki également que, vingt ans auparavant, débutaient les pourparlers préparatoires à la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE). Il s’agissait alors d’organiser le dégel patient des relations Est-Ouest en Europe. La CSCE de 1992 n’a plus grand chose à voir avec celle de 1972. Elle n’en a pas moins régénéré sa vitalité, pour devenir l’embryon d’une organisation paneuropéenne, d’un système régional de sécurité collective. Cette évolution se déroula en plusieurs étapes reflétant les développements des relations Est-Ouest elles-mêmes. La signature de l’Acte final d’Helsinki le 1er août 1975 lors du premier Sommet de la CSCE visait à organiser un dialogue paneuropéen, à créer un code de conduite régissant les relations entre les Etats participants (le ’Décalogue’ d’Helsinki) et à définir un cahier d’intentions politiques par lequel ils intensifiaient leur coopération dans les domaines de la sécurité, de l’économie et des droits de l’homme (les trois ’corbeilles’ d’Helsinki). Le processus de détente ainsi impulsé, rythmé par les Réunions sur les suites de la CSCE convoquées à Belgrade (1977-1978), Madrid (1980-1983) et Vienne (1986-1989), se vit freiné, voire menacé par le regain de tension entre l’Est et l’Ouest à la fin des années 1970 et au début des années 1980, puis encouragé et renforcé grâce à la glasnost et au rapprochement avec l’Occident souhaité par l’URSS gorbatchévienne. Suite à la chute du Mur de Berlin et à l’unification allemande, la CSCE acquérait une nouvelle légitimité d’institution paneuropéenne symbolisant la fin de la division du continent en blocs antagonistes. Le deuxième Sommet, tenu à Paris du 19 au 21 novembre 1990, adoptait pour ce faire la Charte de Paris pour une nouvelle Europe et créait une série d’institutions permanentes de la CSCE. L’éclatement de la fédération yougoslave, suivi de celui de l’Union soviétique entraînèrent en 1991 une nouvelle transformation radicale du paysage européen. La CSCE se trouva par là même appelée à renforcer son action dans deux directions : la prévention et la gestion des conflits, et l’aide à la transition démocratique dans les régimes post-communistes. Ce sont les questions qui figureront à l’agenda du troisième Sommet, celui d’Helsinki, les 9 et 10 juillet prochains, qui clôturera la quatrième Réunion sur les Suites ouverte le 24 mars 1992. Les événements des dernières années ont remodelé la fonction et les structures de la CSCE. Aujourd’hui composée de quarante-huit membres, suite à l’adhésion des républiques de la Communauté des Etats indépendants (CEI), et de deux observateurs (Slovénie et Croatie), elle est amenée à remettre en question – au moins partiellement – plusieurs piliers de son fonctionnement antérieur. La règle du consensus, inévitable dans un processus de dialogue Est-Ouest, semble un élément de frein ou de paralysie dans la prise de décisions requérant l’urgence dans la gestion des crises. Les principes mêmes du ’Décalogue’ d’Helsinki, notamment ceux relatifs à l’inviolabilité des frontières ou à l’autodétermination des peuples, doivent être réécrits à la lumière des changements apportés dans l’ordre international. L’Acte final et la Charte de Paris, déclarations exclusivement politiques et juridiquement non contraignantes, méritent d’être complétés par des traités ou conventions sanctionnant par le droit les développements récents. La CSCE se trouve peut-être à la veille d’une nouvelle phase de son existence, celle d’un système régional de sécurité collective articulé avec les Nations Unies dans l’esprit du chapitre VIII de la Charte. Elle refléterait ce mouvement de l’histoire dont l’ancien ministre des Affaires étrangères Pierre Harmel, dans un récent discours à la Commission trilatérale, disait qu’il mène ’de l’indépendance à l’interdépendance’. Elle contribuerait dans ce cas à transformer le processus de désintégration qui affecte une partie du continent européen en un processus d’intégration de l’ensemble de l’Europe.

Le projet de comité d’entreprise européen apparut pour la première fois en 1975, lorsque la Commission européenne présenta une proposition modifiée concernant le statut d’une société anonyme européenne. Un tel comité devait être institué dès que la société européenne possédait deux établissements d’au moins cinquante travailleurs dans deux Etats membres différents. Elus directement par les travailleurs, leurs représentants au comité avaient charge d’établir un rapport régulier à l’attention des travailleurs qui les avaient élus. Le comité disposait de droits d’information relativement étendus. Il devrait être consulté sur toute question relative notamment au temps de travail et à la protection du travail. L’avis du comité était requis avant la décision du chef d’entreprise et en cas de litige une procédure de conciliation était prévue. La proposition, longuement discutée entre 1975 et 1982, ne fut pas retenue. En 1980, la Commission présenta une proposition de directive relative à l’information et à la consultation des travailleurs dans les entreprises à structure complexe, en particulier transnationales. Le projet d’instituer au sein de ces entreprises un comité transnational représentatif des travailleurs était abandonné. L’obligation d’informer et de consulter les représentants des travailleurs sur les décisions pouvant avoir un impact sur les intérêts des travailleurs incombait aux directions locales des filiales des groupes d’entreprises. Un système de ’by pass’, permettant aux représentants des travailleurs de s’adresser directement à la direction de la société de tête du groupe s’ils n’obtenaient pas l’information adéquate était prévu. Il fut supprimé dans une version remaniée de la proposition de directive, suite à des amendements déposés par le Parlement européen. Même après avoir été profondément édulcorée par la Commission en vue de tenir compte de nombreuses objections patronales, la proposition de directive ne fut pas acceptée par le Conseil des ministres. Dans ses conclusions du 21 juillet 1986 ’relatives à l’information et à la consultation des travailleurs dans les entreprises à structure complexe’, le Conseil reconnaissait l’absence d’accord sur la proposition de directive, mais invitait la Commission à poursuivre ses travaux sur le sujet considérant ’que l’information et la consultation des travailleurs peuvent avoir un caractère transnational’ et ’qu’il est souhaitable d’impliquer les travailleurs dans les activités et le succès de l’entreprise dans laquelle ils travaillent’. Il proposait un délai de trois ans au terme duquel (1989) il reprendrait, sur la base des rapports de la Commission ainsi que des accords que les interlocuteurs sociaux auraient pu signer en la matière, ’l’examen soit de la proposition modifiée de la directive précitée, soit de toute autre proposition que la Commission pourrait lui soumettre en ce qui concerne l’information et la consultation des travailleurs’. La Commission fut soutenue dans la seconde moitié de 1988 par la présidence grecque et dans la première moitié de 1989 par la présidence espagnole, qui manifestaient un intérêt particulier pour la politique sociale. Par ailleurs, des procédures d’information et de consultation transnationales négociées par les représentants des travailleurs et la direction centrale des groupes comme BSN et Thomson Consumer Electronics créèrent des précédents qui furent abondamment mis en exergue par les partisans de la formule d’un comité européen d’entreprise. D’autres éléments intervinrent encore, parmi lesquels il faut citer l’avis conjoint adopté le 6 mars 1987, dans le cadre du dialogue social de Val Duchesse, par la CES, l’UNICE et le CEEP, concernant la formation et la motivation, l’information et la consultation. A un niveau plus général, il faut mentionner l’adoption en mai 1989 par la Commission d’un avant-projet de Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux. La Commission souhaitait que les chefs d’Etat et de gouvernement proclamassent le contenu de cette charte dans le cadre d’une déclaration solennelle. Un paragraphe de ce projet de charte traitait du droit à l’information, à la consultation et à la participation des travailleurs, notamment dans les groupes comportant des établissements situés dans plusieurs pays de la Communauté européenne. Lors du Sommet de Madrid (26-27 juin 1989), onze délégations sur douze actèrent le projet de conclusion préparé lors du Conseil des Affaires sociales réuni à Luxembourg le 12 juin 1989. La Charte sociale, non actée par la Grande-Bretagne, reste cependant un document auquel se référeront constamment dans leurs travaux la Commission, le Parlement européen et les organisations syndicales. Sur proposition Madame Papandreou, commissaire..., la Commission discuta un projet de ’proposition de directive relative à l’établissement de comités d’entreprises européens au niveau des entreprises ou groupes d’entreprises de dimension européenne pour l’information et la consultation des travailleurs’. Le calendrier proposé prévoyait l’adoption du projet par la Commission le 5 décembre 1990 et sa transmission immédiate au Conseil des ministres. L’avis du Parlement européen serait attendu pour le mois de mars 1991 et l’adoption par le Conseil des ministres en juin 1991.

L’objet de cette étude est d’analyser les traits saillants de l’action que la Commission a menée, sous le contrôle de la Cour de justice, à l’égard des aides nationales aux entreprises. Deux points ont plus particulièrement retenu notre attention, parce qu’ils ont donné lieu à une interprétation de la part de Cour de justice : - il y a d’abord, en rapport avec la définition de la notion d’aide, la question de savoir dans quelle mesure une prise de participation des pouvoirs publics entre dans la notion d’aide d’Etat ; - il y a ensuite les importantes précisions apportées par la Cour de justice quant à la procédure de contrôle des aides par la Commission et notamment quant aux conséquences, en droit interne comme en droit communautaire, de la violation par les Etats membres de l’obligation de notification et de « standstill », qui leur incombe en vertu de l’article 93 du traité.

Le Traité instituant la Communauté économique européenne contient des dispositions relatives à la libre circulation des travailleurs (articles 48 et 49) et à la liberté d’établissement, c’est-à-dire à l’accès aux activités non salariées et à leur exercice (articles 52 à 58). Des politiques visant à améliorer les possibilités de déplacement des salariés et des indépendants ont ainsi été mises en oeuvre ; parmi celles-ci, des mesures ont cherché à harmoniser les conditions d’exercice des professions notamment sur le plan de la formation. Environ quatre-vingt directives, dites sectorielles, ont été adoptées ; elles concernent six professions du secteur de la santé (médecins, dentistes, infirmiers, sage-femmes, pharmaciens et vétérinaires), les transporteurs routiers, les ingénieurs, les architectes, les avocats,... Le 21 décembre 1988, le Conseil a adopté une directive relative à un système général de reconnaissance des diplômes d’enseignement supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles d’une durée minimale de trois ans. Elle a été suivie par une proposition de directive s’attachant à la reconnaissance des diplômes d’études secondaires ou post-secondaires de type court. Parallèlement au processus de décision en matière de reconnaissance des diplômes d’enseignement supérieur, la définition des équivalences ou des correspondances de qualification a fait l’objet d’une directive du Conseil en date du 16 juillet 1985. Cette définition implique des descriptions comparées des emplois qualifiés reconnus par les Etats membres et par les secteurs d’activités dans lesquels ce travail qualifié est exercé. C’est à l’analyse de ces directives et propositions de directive qu’est consacrée la première partie de ce Courrier hebdomadaire . La deuxième partie s’attache à relever les mesures prises ou envisagées en vue de mettre le système de qualification professionnelle en harmonie avec les autres systèmes de qualification au sein de la Communauté européenne, et principalement celles qui sont intervenues en Communauté française dans la mesure où les matières concernées par les directives sont communautarisées. La troisième partie envisage quelques-uns des effets qui découlent ou découleront à plus long terme des directives communautaires ainsi que des mesures d’application prises par la Communauté française ; elle vise aussi à mettre en évidence divers enjeux plus fondamentaux mis à jour au cours des discussions de ces directives et mesures. Cette étude a été réalisée dans le cadre de la Trans-European Policy Studies Association (TEPSA).

Après dix-sept ans de discussions, le règlement communautaire sur le contrôle des opérations de concentrations entre entreprises a finalement été adopté par le Conseil en décembre 1989. C’est la première grande réforme du chapitre du Traité de Rome (CEE) consacré aux règles de concurrence (art. 85 à 89). Entré en vigueur en 1958, le Traité établissant la Communauté économique européenne ne contenait en matière de règles de concurrence applicables aux entreprises que des dispositions applicables aux ententes (art. 85) et aux abus de positions dominantes (art. 86). Pour la première fois en 1973, la Commission proposa d’introduire une réglementation de la concentration. Après avoir subi plusieurs modifications, ce règlement, adopté le 21 décembre 1989, est entré en vigueur le 21 septembre 1990. Avant d’en examiner la portée, il convient de situer le débat en tenant compte de la philosophie de l’ordre économique communautaire d’une part et de l’évolution des structures industrielles et financières dans la Communauté depuis 1958 d’autre part.

La question de la dette publique est un des thèmes majeurs de la gestion publique en Belgique. L’affectation des ressources de l’Etat, provenant elles-mêmes essentiellement de l’impôt, et la marge de manœuvre existante pour cette affectation, sont intimement liés au poids des charges de la dette. L’ensemble des équilibres macro-économiques sont concernés par le problème de la dette au travers des flux financiers entre agents économiques. Le secteur financier est concerné par les types d’endettement de l’Etat et les politiques menées en matière de gestion de la dette. L’objectif de ce Courrier hebdomadaire est de tenter une présentation générale – en n’insistant pas sur les aspects juridiques et techniques – de la dette des pouvoirs publics, et particulièrement de la dette de l’Etat. Essentiellement descriptif – il rassemble les principales données concernant l’ampleur et les différentes composantes de la dette de l’Etat ; ses créanciers. Ce Courrier hebdomadaire tente aussi d’expliciter certains mécanismes à l’oeuvre, parmi lesquels l’effet ’boule de neige’ des charges d’intérêt de la dette, de présenter certains aspects de la gestion de la dette publique et des réformes en cours.

La libre circulation des capitaux au sein de la Communauté européenne est, au même titre que celle des biens, des personnes et des services, une liberté fondamentale prévue par le Traité créant le Marché commun. Quoiqu’il soit normal que la mise en oeuvre pratique de ces libertés ne se soit pas réalisée pour toutes en même temps et dans la même mesure, il faut noter l’extrême prudence avec laquelle le législateur communautaire a procédé en la matière jusqu’à la moitié des années 1980. Les dispositions principales, en vigueur en 1985, dataient du début des années soixante ; deux directives – de 1960 et 1962 – libéraient les opérations absolument requises pour le fonctionnement du Traité : investissements directs et crédits commerciaux notamment. Beaucoup d’opérations restaient soumises aux règles particulières des Etats membres et, au cours des années 1970, on constata même un recul par rapport à l’acquis des années 1960, du fait d’un recours sans précédent d’Etats membres aux clauses de sauvegarde. Au début des années 1980, seuls la République fédérale d’Allemagne, le Royaume-Uni, la Belgique et le Grand-duché de Luxembourg avaient libéré toutes les opérations en capital. On était donc loin d’un véritable marché financier intégré au niveau européen et, par conséquent loin des conditions compétitives au niveau intracommunautaire ; le cloisonnement des marchés et la limitation des mouvements permettaient l’instauration, ou le maintien, d’une fiscalité sur le capital financier tant bien que mal. En 1983, la Commission européenne tenta de relancer le processus de libération, mais il fallut attendre 1985 et la publication du Livre blanc sur l’achèvement du Marché intérieur pour voir se dessiner un but plus précis et ambitieux. Ces intentions ont reçu la caution des Etats membres par l’adoption de l’article 8A de l’Acte unique européen portant révision des traités instituant les Communautés européennes : la pleine libération des mouvements de capitaux est désormais une condition fondamentale du bon fonctionnement du Marché intérieur qui se réalisera au 1er janvier 1993. Après une première proposition en ce sens, en 1986, une nouvelle proposition de début 1988 conduisit à l’adoption de la Directive du Conseil du 24 juin 1988. Remarquons d’emblée que les aspects fiscaux importants qui accompagnent nécessairement une libération des marchés, où les charges fiscales sans garde-fou harmonisé doivent jouer, comme tout autre élément de coût, un rôle de sélection et d’arbitrage, ont reçu peu d’attention. Le Livre blanc, si prolixe sur l’harmonisation des impôts indirects, par exemple, n’en parle guère et de plus la proposition de janvier 1988 n’y fait aucune référence ni dans ses considérants, ni dans son dispositif. Mais de tels problèmes doivent resurgir nécessairement car une concurrence basée sur l’impôt ne peut que heurter l’équité telle qu’elle est ressentie dans beaucoup d’Etats et peut mettre en danger l’économie budgétaire. Aussi, dans la Directive du 24 juin 1988 même ils trouvent leur pleine expression, mais pas leur solution. Le besoin impératif de pallier les risques de distorsion, de fraude et d’évasion fiscales y est reconnu. Les solutions proposées par la Commission dès 1989, le sort qui leur fut réservé jusqu’à présent et les conséquences de cette absence de décisions harmonisées font l’objet essentiel des développements de la présente étude.

Ces deux dernières années, le débat communautaire en matière sociale s’est centré autour de l’idée d’une charte sociale des droits fondamentaux. Divers projets et propositions furent présentés. Le texte définitif adopté lors du Sommet de Strasbourg a pris la forme d’une déclaration solennelle. Dès lors, la charte sociale ne modifie pas les Traités et donc les compétences des Communautés européennes. La future politique sociale de la Communauté dérivant du programme d’action approuvé conjointement à la charte, s’inscrit ainsi dans le cadre juridique qui existait préalablement à l’adoption de la charte. Nous reprenons ci-dessous quelques éléments qui permettent de situer succinctement le contexte dans lequel se sont déroulés les débats autour de la charte sociale communautaire. Les lecteurs intéressés par une présentation approfondie de la politique sociale de la Communauté européenne jusqu’à ce jour se référeront à un Courrier hebdomadaire précédent. Depuis l’adoption, en 1985, du livre blanc sur le marché intérieur, un certain nombre d’acteurs de la scène communautaire ont fait savoir leur souhait d’une prise en compte de la dimension sociale du marché intérieur ; il en est ainsi de la Confédération européenne des syndicats (CES), mais aussi du Parlement européen. La réforme des Traités par l’adoption de l’Acte unique européen, entré en vigueur le 1er juillet 1987, a explicitement accru les compétences normatives des Communautés européennes en matière de santé et de sécurité sur les lieux de travail (art. 118A) et donne à la Commission la mission de favoriser le dialogue entre interlocuteurs sociaux (art. 118B). Sur cette base, la Commission a formulé de nouvelles propositions législatives en matière de santé et de sécurité, tout en poursuivant ses travaux dans les domaines qui sont de compétence communautaire depuis 1958, à savoir, pour l’essentiel, l’égalité de traitement, la libre-circulation des travailleurs et des personnes, la formation professionnelle, la coordination des systèmes de sécurité sociale. Les champs couverts par ces propositions furent jugés rapidement insuffisants par la CES et le Parlement européen pour prendre en compte l’impact du marché unique européen sur les relations de travail. Fin 1987, et en 1988, la discussion autour de l’idée d’un socle des droits sociaux fondamentaux se développe ; le débat sur l’information-consultation des travailleurs dans les entreprises multinationales est également relancé via la proposition de création d’un statut de société anonyme de droit européen. En septembre 1988, la Commission adopte un document de synthèse intitulé ’La dimension sociale du marché intérieur’. Ce document contient une liste exhaustive des sujets sur lesquels la Commission travaille en matière sociale, mais il n’annonce aucune initiative nouvelle par rapport aux débats en cours. Au fur et à mesure de l’état d’avancement des discussions autour de la charte sociale et lorsqu’il est devenu clair pour tous qu’elle n’aurait pas le statut d’un acte juridique contraignant, il y eut des pressions politiques, pour que la charte sociale soit assortie d’un ’programme d’action relativement à la mise en oeuvre de la charte communautaire des droits sociaux fondamentaux’. Cette exigence fut satisfaite. C’est ainsi qu’en son article 28, la charte communautaire prescrit : ’le Conseil européen invite la Commission à présenter, le plus vite possible, les initiatives qui relèvent de ses compétences prévues aux Traités en vue de l’adoption des instruments juridiques pour la mise en oeuvre effective, au fur et à mesure de la réalisation du marché intérieur, de ceux des droits qui relèvent de la compétence de la Communauté’.

Le Traité de Rome a institué la Communauté économique européenne. C’est l’économie qui a été mise dès le départ au coeur du processus d’intégration. Le développement des échanges entre les pays du Benelux, dont l’union était amorcée en 1948, fondait l’hypothèse selon laquelle la suppression des frontières douanières et l’intensification des relations économiques qui en ont résulté, constituaient un facteur de croissance pour l’ensemble des pays partenaires. Le développement en commun de ces pays devait constituer la première étape d’un processus plus ambitieux d’union européenne. Selon la conception qui a présidé à l’élaboration du Traité, la croissance économique devait ’naturellement’ s’accompagner de progrès social et d’une répartition harmonieuse de ses fruits. L’objectif de la Communauté qui consiste à promouvoir ’un relèvement accéléré du niveau de vie’ (art. 2 du Traité), devait être réalisé essentiellement par l’établissement du marché commun. Or, davantage encore depuis la fin des années 1960 on est obligé de constater que l’application de l’instrument que constituent les lois du marché, ne produit pas les effets mécanistes escomptés. Les critiques relatives à l’absence d’une dimension sociale d’ensemble au marché commun ne sont pas nouvelles. La subordination du social à l’économie a justifié les résistances des organisations syndicales au processus d’intégration économique. Le ’social’ a cependant progressivement acquis droit de cité dans les politiques communautaires. Dès le début des années 1970, marquées par de forts taux d’inflation, l’instabilité monétaire et la hausse dramatique du taux de chômage, il devenait évident que la réalisation de l’union douanière et la libre circulation des travailleurs ne suffiraient pas à assurer une croissance équilibrée entre les pays de la Communauté. La Commission devait tirer argument de cette constatation, justifiant en 1971 la nécessité pour la Communauté d’intégrer les préoccupations sociales. Le développement de la politique sociale de la Communauté est donc récent. Notre objectif ici est d’en présenter le bilan à un moment où s’amorce une inflexion de la logique qui a présidé jusqu’ici à l’élaboration des politiques communautaires en la matière. Cette inflexion porte sur la nature du consensus politique relatif aux compétences juridiques de la Communauté en matière sociale. Nous l’examinons au premier chapitre, qui est aussi consacré à l’exposé des fondements de la légitimité de l’intervention communautaire dans ce domaine et qui décrit la construction programmatique de la politique sociale de la Communauté européenne. Le tournant constitué par l’adoption de l’Acte unique en 1986 est également exposé dans ce premier chapitre. Le deuxième chapitre traite des domaines pour lesquels la compétence communautaire est unanimement admise, puisqu’ils sont explicitement inscrits dans le Traité. Il s’agit de l’application des principes relatifs à la libre circulation des travailleurs et à l’égalité entre les hommes et les femmes. C’est par le biais des compétences de la Communauté pour promouvoir la réalisation du marché commun qu’ont été adoptées quelques directives qui protègent individuellement et collectivement les travailleurs. Ce détour témoigne déjà du caractère conditionnel des compétences communautaires en la matière. L’unanimité des Etats sur la capacité de la Communauté à adopter des mesures relatives plus précisément aux conditions de santé et de sécurité du travail est toutefois acquise. Dans le chapitre suivant, relatif aux dispositions visant l’organisation des relations du travail, nous voyons que la confrontation entre les compétences de la Communauté et celles des Etats nationaux, s’est résolue par l’adoption, au cas par cas, de règles communautaires minimales, renvoyant aux législations nationales pour leur concrétisation. Il s’agit ici des droits des travailleurs, de la formation professionnelle et de la gestion prévisionnelle de l’emploi. La finalité des compétences attribuées à la Commission pour animer le dialogue social entre les interlocuteurs sociaux et en concrétiser les débouchés en terme de conventions collectives à l’échelon européen n’a pas jusqu’à présent fait l’objet d’un consensus. Les obstacles au développement de ce dialogue sont examinés au chapitre 5. L’avant-dernier chapitre de ce dossier aborde le problème de la sécurité sociale. Dans ce domaine, la Commission n’a que la compétence de favoriser la convergence des politiques des Etats membres par le biais de la concertation entre les représentants des différents pays. Sous l’égide de la Commission, cette convergence non négociée s’opère dès lors dans la façon dont les problèmes sont posés et entre les solutions qui sont adoptées. Enfin, nous traitons dans le dernier chapitre de ce que nous nommons les programmes subsidiaires de la Commission. Subsidiaires parce que marginaux, par leurs effets, à l’égard des objectifs de cohésion économique et sociale de la Communauté. Les moyens pour la réalisation de cette cohésion se trouvent peut-être davantage dans la concertation des politiques économique et sociale des pays membres que dans la capacité de la Commission à l’impulser. Le présent dossier vise à clarifier la logique de l’institution dans la hiérarchie des compétences qui lui sont reconnues en matière sociale. Cette démarche a une utilité pour expliciter les différentes modalités formelles d’intervention communautaire dans le champ du social. Une autre démarche, plus problématique, consisterait à s’interroger sur les effets structurants du marché commun dans le domaine social. De l’espace social qu’il a contribué à modeler, par exemple, à travers la politique agricole commune, ou par les interventions structurelles de la Communauté dans certains secteurs tels que la sidérurgie, les chantiers navals, le textile, la chimie ou l’automobile. Ou encore des effets d’une série de dispositions prévues ou déjà adoptées dans le cadre de l’achèvement du marché intérieur qui contribueront à modifier les missions confiées jusqu’ici aux services publics, notamment dans le domaine des télécommunications. Simultanément, les priorités de la Communauté en matière de recherche et développement canalisent l’effort financier des entreprises et des Etats vers des innovations, en terme de produits et de procédés, qui modifieront les contenus du travail et les modes de consommation. Enfin la coordination entre les Etats de la Communauté de leurs politiques monétaires et macro-économiques et demain, de leurs politiques fiscales, ont un impact majeur sur leurs politiques redistributives. Une démarche de cet ordre, beaucoup plus ambitieuse, est cependant hors de portée du présent dossier.

Le budget des Communautés européennes pour l’exercice 1989 dépasse 45 milliards d’écus, soit près de 2.000 milliards de BEF. Cette somme – qui équivaut au budget de la Belgique (c’est-à-dire le budget national et les budgets des Communautés et des Régions) – est modique eu égard au produit national brut additionné des douze Etats membres. Les moyens financiers dont disposent les Communautés et le système de financement donnent la mesure du degré d’autonomie que les Etats membres réservent à ces institutions supranationales. Depuis la signature du Traité de Paris instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier et des traités de Rome instituant la Communauté économique européenne et la Communauté européenne de l’énergie atomique, les aspects budgétaires et financiers n’ont cessé de soulever controverses ou revendications. A chaque étape importante du processus de décision qui a marqué ces institutions (élargissement, Acte unique européen,...), de nouvelles dispositions sont venues compléter ou modifier l’arsenal législatif et réglementaire européen. Ce Courrier hebdomadaire retrace les principaux moments de ce processus de décision en les considérant sous le seul angle du dispositif juridique concernant le budget général des Commmunautés européennes.