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La politique européenne des consommateurs a fait l’objet de beaucoup de publications ; on a l’impression que ce secteur de l’activité européenne est en plein développement. La réalité semble toutefois différente. Certes, le Conseil et la Commission ont pris un grand nombre de mesures qui ont des effets sur les consommateurs. Mais la plupart de ces décisions sont à considérer soit comme des mesures de régulation de la concurrence et des mouvements de capitaux dans la Communauté, soit comme des éléments de la politique agricole, soit comme des étapes de la levée des barrières techniques au commerce entre les Etats membres, et non comme le reflet d’une politique s’adressant comme telle aux consommateurs. L’objectif de ce Courrier hebdomadaire est de présenter les raisons de cet état de choses. Après un aperçu de la politique européenne des consommateurs au sens strict du terme, sont explicités les facteurs qui peuvent expliquer la lenteur du développement de cette politique. En troisième lieu, nous traitons du glissement important que l’on peut observer dans la politique de la Communauté européenne sur ces matières. Dans cette dernière partie, nous établissons un lien entre la pratique et certains enseignements de la sociologie du droit.

L’objet de cette étude est d’analyser les traits saillants de l’action que la Commission a menée, sous le contrôle de la Cour de justice, à l’égard des aides nationales aux entreprises. Deux points ont plus particulièrement retenu notre attention, parce qu’ils ont donné lieu à une interprétation de la part de Cour de justice : - il y a d’abord, en rapport avec la définition de la notion d’aide, la question de savoir dans quelle mesure une prise de participation des pouvoirs publics entre dans la notion d’aide d’Etat ; - il y a ensuite les importantes précisions apportées par la Cour de justice quant à la procédure de contrôle des aides par la Commission et notamment quant aux conséquences, en droit interne comme en droit communautaire, de la violation par les Etats membres de l’obligation de notification et de « standstill », qui leur incombe en vertu de l’article 93 du traité.

Après dix-sept ans de discussions, le règlement communautaire sur le contrôle des opérations de concentrations entre entreprises a finalement été adopté par le Conseil en décembre 1989. C’est la première grande réforme du chapitre du Traité de Rome (CEE) consacré aux règles de concurrence (art. 85 à 89). Entré en vigueur en 1958, le Traité établissant la Communauté économique européenne ne contenait en matière de règles de concurrence applicables aux entreprises que des dispositions applicables aux ententes (art. 85) et aux abus de positions dominantes (art. 86). Pour la première fois en 1973, la Commission proposa d’introduire une réglementation de la concentration. Après avoir subi plusieurs modifications, ce règlement, adopté le 21 décembre 1989, est entré en vigueur le 21 septembre 1990. Avant d’en examiner la portée, il convient de situer le débat en tenant compte de la philosophie de l’ordre économique communautaire d’une part et de l’évolution des structures industrielles et financières dans la Communauté depuis 1958 d’autre part.

La libre circulation des capitaux au sein de la Communauté européenne est, au même titre que celle des biens, des personnes et des services, une liberté fondamentale prévue par le Traité créant le Marché commun. Quoiqu’il soit normal que la mise en oeuvre pratique de ces libertés ne se soit pas réalisée pour toutes en même temps et dans la même mesure, il faut noter l’extrême prudence avec laquelle le législateur communautaire a procédé en la matière jusqu’à la moitié des années 1980. Les dispositions principales, en vigueur en 1985, dataient du début des années soixante ; deux directives – de 1960 et 1962 – libéraient les opérations absolument requises pour le fonctionnement du Traité : investissements directs et crédits commerciaux notamment. Beaucoup d’opérations restaient soumises aux règles particulières des Etats membres et, au cours des années 1970, on constata même un recul par rapport à l’acquis des années 1960, du fait d’un recours sans précédent d’Etats membres aux clauses de sauvegarde. Au début des années 1980, seuls la République fédérale d’Allemagne, le Royaume-Uni, la Belgique et le Grand-duché de Luxembourg avaient libéré toutes les opérations en capital. On était donc loin d’un véritable marché financier intégré au niveau européen et, par conséquent loin des conditions compétitives au niveau intracommunautaire ; le cloisonnement des marchés et la limitation des mouvements permettaient l’instauration, ou le maintien, d’une fiscalité sur le capital financier tant bien que mal. En 1983, la Commission européenne tenta de relancer le processus de libération, mais il fallut attendre 1985 et la publication du Livre blanc sur l’achèvement du Marché intérieur pour voir se dessiner un but plus précis et ambitieux. Ces intentions ont reçu la caution des Etats membres par l’adoption de l’article 8A de l’Acte unique européen portant révision des traités instituant les Communautés européennes : la pleine libération des mouvements de capitaux est désormais une condition fondamentale du bon fonctionnement du Marché intérieur qui se réalisera au 1er janvier 1993. Après une première proposition en ce sens, en 1986, une nouvelle proposition de début 1988 conduisit à l’adoption de la Directive du Conseil du 24 juin 1988. Remarquons d’emblée que les aspects fiscaux importants qui accompagnent nécessairement une libération des marchés, où les charges fiscales sans garde-fou harmonisé doivent jouer, comme tout autre élément de coût, un rôle de sélection et d’arbitrage, ont reçu peu d’attention. Le Livre blanc, si prolixe sur l’harmonisation des impôts indirects, par exemple, n’en parle guère et de plus la proposition de janvier 1988 n’y fait aucune référence ni dans ses considérants, ni dans son dispositif. Mais de tels problèmes doivent resurgir nécessairement car une concurrence basée sur l’impôt ne peut que heurter l’équité telle qu’elle est ressentie dans beaucoup d’Etats et peut mettre en danger l’économie budgétaire. Aussi, dans la Directive du 24 juin 1988 même ils trouvent leur pleine expression, mais pas leur solution. Le besoin impératif de pallier les risques de distorsion, de fraude et d’évasion fiscales y est reconnu. Les solutions proposées par la Commission dès 1989, le sort qui leur fut réservé jusqu’à présent et les conséquences de cette absence de décisions harmonisées font l’objet essentiel des développements de la présente étude.

Face à la crise économique mondiale, les politiques des Etats européens sont devenues en large partie inefficaces. Cependant, la Communauté européenne n’a guère obtenu de résultats plus satisfaisants. Tant l’Acte unique que le projet d’Union européenne ont pour objectif d’améliorer son fonctionnement. Ils prévoient toutefois des réformes très différentes. Pour déterminer si ces réformes permettront de fournir une meilleure réponse aux difficultés économiques de la Communauté, il convient de revenir auparavant sur ses déficiences institutionnelles actuelles. Depuis longtemps, plusieurs raisons ont été avancées afin d’expliquer l’inertie de la Communauté européenne : l’étroitesse de ses compétences, la faiblesse de ses ressources, la lourdeur de ses procédures de révision. Si chacune de ces raisons joue de fait un rôle de freinage, la rigidité du processus de décision n’en reste pas moins au coeur du problème. Toutefois, il n’existe pas d’unanimité quant à la nature des réformes à entreprendre afin d’y remédier. Le plus souvent, la nécessité d’accroître les pouvoirs du Parlement européen est soulignée. Or l’expérience paraît indiquer que l’accroissement des pouvoirs de la Commission importe au moins autant. […]

Le 25 février 1984, le Parlement européen a adopté un projet d’Union européenne. Ce projet a remis au premier plan les difficultés institutionnelles de la Communauté. Bien sûr, le sujet n’avait pas été négligé au cours des trente années précédentes. De nombreuses initiatives gouvernementales avaient été lancées, du plan Fouchet aux déclarations Genscher-Colombo. De nombreux rapports avaient été présentés, du rapport Vedel au rapport Tindemans. La Commission avait régulièrement communiqué des propositions au Conseil des ministres. Toutefois, depuis le rejet de la Communauté européenne de défense (CED) par l’Assemblée nationale française, en 1954, aucun projet de Constitution européenne, c’est-à-dire d’un système politique à part entière, n’avait vu le jour. En juin 1985, une majorité des Etats membres de la Communauté décida au cours du Conseil européen de Milan de convoquer une conférence intergouvernementale afin de réviser les traités de Paris et de Rome. L’initiative du Parlement européen avait contribué dans une certaine mesure à cette décision. La conférence, tenue à Luxembourg, aboutit à un acte de révision, dit Acte unique, signé par les douze gouvernements de la Communauté les 17 et 28 février 1986. Pourquoi ce retour en force des questions institutionnelles ? Depuis le lancement du système monétaire européen en 1978, la Communauté européenne piétine. Le processus de décision, qui exige en général l’unanimité de tous les Etats membres, se révèle pesant. Les élargissements successifs depuis 1973 ont réduit l’homogénéité de la Communauté et multiplié le nombre des protagonistes aux négociations. Les difficultés économiques ont renforcé les contraintes immédiates et attisé les polarisations idéologiques. La prolongation de la crise économique revêt en outre des caractéristiques spécifiques en Europe (progression incessante du chômage, dépassement technologique croissant), qui rendent l’inefficacité de la Communauté de plus en plus insupportable. L’Acte unique peut-il remédier à cette situation ? Le projet d’Union européenne apporterait-il de meilleures solutions ? On ne peut tenter de répondre à ces questions sans revenir, au préalable, sur les problèmes survenus au cours des quinze dernières années. Les qualités requises d’un outil dépendent des fonctions qu’on lui assigne. Les difficultés institutionnelles de la Communauté ne peuvent être dissociées de ses difficultés économiques. Les institutions ont pour finalité essentielle de permettre la mise en oeuvre de politiques. De nombreux milieux ont pris conscience de la nécessité de la mise en place d’une véritable politique économique européenne. Les institutions actuelles de la Communauté ne le permettent pas aujourd’hui. On peut craindre que ni l’Acte unique, ni même le projet d’Union européenne, ne le permettraient demain. La démarche qui consiste à mettre en parallèle les problèmes institutionnels et les problèmes économiques de la Communauté ne va pas sans aléas. D’abord, ces derniers sont plus controversés. Ainsi, la situation économique de l’Europe a fait l’objet de diagnostics parfois contradictoires (quoique ces contradictions tendent à s’estomper avec le temps). Il y a quelque audace, pour les juristes, à s’aventurer sur ce terrain mouvant. Néanmoins, les difficultés institutionnelles ne peuvent vraiment pas être abordées en dehors de leur contexte économique. Les mutations économiques actuelles montrent l’inanité des arguments de souveraineté dans le débat institutionnel. Inversement, la paralysie des institutions a un prix, que les récentes mutations ont aggravé, de façon considérable. Par ailleurs, tous les diagnostics économiques, les plus ’conservateurs’ comme les plus ’progressistes’ (dans la mesure où ces appellations ont encore un sens), appellent un renforcement de la construction européenne. Des constatations identiques s’imposent en matière de défense. Une autre difficulté de la démarche adoptée ici réside dans les implications politiques des questions examinées. Les brusques accélérations des quinze dernières années ont fortement réduit la marge de manœuvre des gouvernements nationaux en Europe. Bon nombre de responsables politiques n’en tiennent pas compte. On peut contester l’utilité d’un renforcement de la Communauté européenne. Par contre, on ne peut à la fois reconnaître la nécessité d’une véritable politique européenne en matière économique (ou en matière de défense), et refuser les réformes indispensables à son existence. Une bonne partie de la complexité des institutions européennes procède seulement de conflits politiques. Afin de satisfaire des exigences contradictoires, les négociateurs échafaudent à chaque fois des constructions plus byzantines. Le droit institutionnel se voit sollicité au-delà du raisonnable, dans le but de masquer l’ambiguïté des positions de tel ou tel gouvernement. La complexité des institutions fournit ainsi, dans une large mesure, un paravent aux aspirations inavouées à l’immobilisme. Une troisième difficulté tient au caractère quelque peu dérisoire des études institutionnelles européennes. La masse des ouvrages consacrés au sujet depuis quarante ans incite à l’humilité : comment trouver encore quelque chose d’original à dire ? Malgré cela, chaque jour montre l’incapacité des Etats européens à résoudre les difficultés nées de la crise économique. Il faut donc, quelle que soit la lassitude qu’on éprouve, répéter qu’il n’y aura pas de véritable solution au déclin de l’Europe sans un renforcement substantiel de la Communauté et une nette simplification de son fonctionnement. Il faut aussi souligner que chaque année de retard dans l’intégration implique un coût de plus en plus exorbitant. La première partie de cette étude essaie de décrire les conséquences des mutations économiques survenues au cours des quinze dernières années pour la Communauté européenne et pour ses Etats membres. La deuxième partie s’efforcera de mettre en évidence l’inadéquation croissante du traité de Rome au regard de ces mutations, ainsi que certaines carences prévisibles de l’Acte unique et de l’Union européenne. On doit souligner d’emblée que cette étude ne constitue nullement une analyse exhaustive des difficultés institutionnelles de l’Europe, pas plus que des nombreuses dispositions de l’Acte unique ou de l’Union européenne. Elle n’a pas non plus pour objet la définition de la nature juridique de la Communauté européenne ou de sa structure institutionnelle. Tous ces problèmes n’ont été abordés que dans la mesure où ils conditionnent l’émergence de véritables politiques européennes.