La réforme de la politique agricole européenne. Entre l’élargissement de l’Union et l’OMC

La politique agricole commune - PAC a longtemps été considérée comme le symbole de la Communauté européenne. Elle continue à l'heure actuelle à absorber plus de 50 % du budget communautaire. La permanence de la PAC est étonnante. Depuis sa création, son environnement a complètement changé. La Communauté européenne, naguère en déficit de production agricole, connaît maintenant un surplus endémique. La part de l'agriculture dans l'emploi a diminué de manière massive. Le contrôle des marchés par la puissance publique est contesté de toute part. La libéralisation des échanges commerciaux a énormément progressé. Depuis 1988, la PAC a d'ailleurs connu plusieurs réformes. Néanmoins, en 1998, elle subsiste largement telle qu'elle avait été conçue à la Conférence de Stresa de 1958. Ceci démontre la puissance non seulement des lobbies agricoles, mais de l'idée d'une spécificité agricole dans la société européenne. À l'heure actuelle, une nouvelle réforme se profile à l'horizon. Elle résulte à la fois du prochain élargissement de l'Union européenne aux pays d'Europe centrale et orientale, et de la prochaine négociation commerciale au sein de l'Uruguay Round. En 1957, dans l'esprit des rédacteurs du Traité de Rome, l'agriculture occupait une place essentielle dans l'économie européenne. Chacun avait en mémoire les privations alimentaires de la deuxième guerre mondiale. La sécurité alimentaire constituait un souci important. Or, la Communauté européenne demeurait importatrice nette pour de nombreux produits agricoles. Par ailleurs, l'agriculture absorbait encore une partie importante de l'emploi (allant de 9 % en Belgique à 35 % en Italie). Par conséquent, une partie importante du Traité de Rome avait été consacrée à la mise en place d'une politique agricole commune - PAC. L'article 39 du Traité de Rome (CE) assigne à la politique agricole commune cinq buts distincts : l'accroissement de la productivité agricole, l'assurance de maintenir un niveau de vie équitable à la population agricole, la stabilisation des marchés, la garantie de la sécurité des approvisionnements et l'offre de prix raisonnables aux consommateurs. La variété de ces objectifs laissait apparaître leur caractère contradictoire. L'accroissement de la productivité agricole implique une augmentation de l'offre et par conséquent une baisse des prix, peu compatible avec la stabilisation des marchés. Le maintien d'un niveau de vie équitable à la population agricole est en contradiction avec l'offre de produits agricoles à des prix raisonnables aux consommateurs. Toute modification des prix, dans un sens ou dans l'autre, a effectivement des répercussions inverses sur les deux catégories d'acteurs. À partir des années 1960, la PAC a été organisée en prenant d'abord en compte l'accroissement de la productivité, le maintien d'un niveau de vie équitable des agriculteurs et la sécurité des approvisionnements. Ceci passait par une stabilisation du marché communautaire, qui a en fait exporté les facteurs d'instabilité sur les marchés internationaux. Le caractère « raisonnable » des prix a été purement et simplement sacrifié au bénéfice des autres objectifs. Cette politique a été remarquablement efficace. La capacité productive a augmenté, grâce à la montée des investissements. Le niveau de vie du monde agricole a augmenté. Néanmoins, ces mesures ont provoqué des dommages importants chez les partenaires commerciaux de la Communauté européenne. Elle a également engendré des déséquilibres grandissants dans la production. Enfin, les intérêts des consommateurs, et particulièrement des consommateurs à revenus modestes, ont été négligés. Depuis les années 1970, la politique agricole a connu plusieurs réformes. Celles-ci n'ont pas remédié à la plupart des problèmes mentionnés. A l'heure actuelle, la PAC se trouve à l'orée d'une nouvelle réforme. D'une part, de nouvelles négociations commerciales doivent s'ouvrir dans le cadre de l'OMC. D'autre part, les négociations d'adhésion des pays d'Europe centrale et orientale à l'Union européenne impliquent une remise en cause des mécanismes d'assistance au monde agricole. Le présent Courrier hebdomadaire vise à éclaircir les enjeux de ces doubles négociations.