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En Belgique, la tâche de vérifier les pouvoirs des parlementaires est confiée aux assemblées nouvellement élues. Dès lors, les parlementaires se trouvent être juges et parties pour trancher les litiges qui concernent leur propre élection. Le 10 juillet 2020, dans le cadre de l’affaire Mugemangango c. Belgique, la Cour européenne des droits de l’homme a jugé que la réglementation relative à la vérification des pouvoirs, telle qu’elle avait été appliquée au Parlement wallon – et, par extension, dans l’ensemble des parlements du pays – après les élections du 25 mai 2014, était incompatible avec la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH). En conséquence, l’État belge est tenu de corriger les défauts de son système, en vue de garantir l’impartialité. Deux voies s’offrent à lui. La première option, maximaliste, consiste à confier à une juridiction judiciaire ou administrative le soin de trancher (au moins en dernière instance) les litiges électoraux. Elle nécessite une révision de la Constitution (pour les Chambres fédérales) et de lois spéciales ou ordinaire (pour les parlements de Région et de Communauté). La seconde option, minimaliste, consiste à prévoir des garanties supplémentaires dans les règlements d’assemblée. C’est celle qu’ont suivie la plupart des parlements à la fin de l’année 2022 ou au printemps 2023. Si les évolutions récentes constituent des progrès positifs par rapport aux exigences de la jurisprudence européenne, elles n’offrent pas la certitude d’échapper à un nouveau constat de violation de la CEDH dans l’hypothèse où, à la suite des élections du 9 juin 2024, un réclamant déçu entreprendrait d’introduire une requête devant la Cour de Strasbourg.

Dans bien des domaines, les attentats du 11 septembre 2001 jouèrent un rôle de catalyseur, d’accélérateur de la coopération ou de l’intégration européenne. Les progrès concrets les plus remarquables ont été réalisés en matière de coopération policière (Europol) et judiciaire (Eurojust). La réflexion a par ailleurs largement progressé en matière de contrôle des frontières. L’accent a aussi été mis sur les mesures antiterroristes avec la décision-cadre de 2002 sur l’incrimination du terrorisme. Avant d’aborder les principales évolutions enregistrées suite au 11 septembre 2001, Thierry Coosemans fait le relevé de l’état de la coopération policière et judiciaire avant cette date et le constat d’une nette accélération de celle-ci au lendemain des attentats. Si les impératifs de la lutte antiterroriste constituent le fil conducteur de la présente étude relative à la sécurité intérieure de l’Union européenne, il est toutefois évident que les dispositions évoquées s’inscrivent dans un cadre plus large, notamment celui de la lutte contre la criminalité organisée. Le 11 septembre 2001, par son caractère dramatique, a accéléré l’adoption de mesures déjà identifiées ou envisagées de longue date, en particulier depuis le Sommet de Tampere de 1999 qui vise à la création d’un « espace de liberté, de sécurité et de justice ».

La libre circulation des personnes est un vieux rêve européen. En tant que postulat du futur marché unique européen, elle fut inscrite par les auteurs du Traité de Rome dans une vocation essentiellement économique : les individus étaient, alors perçus comme des « facteurs de production ». Le 3 février 1958, soit moins d’un an après la signature du Traité de Rome, les chefs de gouvernement de la Belgique, des Pays-Bas et du Grand-duché de Luxembourg, forts d’un accord monétaire conclu en 1921 et d’une union douanière Benelux appliquée dès 1948, se retrouvaient pour signer le Traité instituant l’Union économique Benelux, Ce dernier devait entrer en vigueur le 1er novembre 1960. L’article premier instituait une « …union économique comportant la libre circulation des personnes, des marchandises, des capitaux et des services ». L’objectif du Traité Benelux était identique à l’accord instituant la CEE, mais la différence résidait dans « la plus grande rapidité d’intégration prévue par le Traité Benelux ». Si la libre circulation des personnes était également envisagée dans une perspective économique, l’intention des auteurs était toutefois d’ouvrir dès que possible les frontières intérieures et de transférer le contrôle des personnes aux frontières extérieures de l’espace Benelux. Des conventions additionnelles durent être adoptées en vue de dicter des règles concrètes en la matière. Une première convention concernant le transfert du contrôle des personnes vers les frontières extérieures fut signée à Bruxelles le 11 avril 1960 et devait entrer en vigueur la même année. En vue de pallier l’ouverture des frontières et les dangers que cela pouvait comporter en matière de sécurité, les partenaires adoptèrent le 27 juin 1962 le Traité Benelux d’extradition et d’entraide judiciaire. Ce dernier fut d’une importance capitale car il constituait le fondement d’une véritable coopération policière et judiciaire entre les trois États. Au niveau européen, par contre, on ne se sentait pas prêt à appliquer la libre circulation des individus. Tout au plus, l’internationalisation de la criminalité organisée apparue au milieu des années 1970 avait fait prendre conscience aux Etats européens de la nécessité d’établir, au-delà des frontières, des relations de coopération entre les différents services douaniers, policiers et judiciaires. Différentes enceintes avaient alors été créées successivement en fonction des problèmes rencontrés mais en dehors du cadre institutionnel européen et sans grande cohérence d’ensemble . Il fallut attendre le printemps 1984 pour que la paralysie des points de passage frontaliers européens provoquée par les chauffeurs de poids lourds, exaspérés par les lenteurs administratives, amène certains Etats membres à envisager des mesures tangibles en matière de contrôles frontaliers. Le 13 juillet de la même année, un premier accord était conclu entre la République fédérale d’Allemagne et la France, qui prévoyait la suppression graduelle des contrôles d identité à la frontière franco-allemande. Un autre accord négocié entre les Pays-Bas et la RFA, auquel allaient s’associer les ministres belges et luxembourgeois, était appelé à limiter le plus possible les entraves aux frontières Pour les transports de marchandises. À la fin de l’année 1984, le Comité des ministres Benelux prit l’initiative d’adresser à Paris et à Bonn un mémorandum sollicitant d’oeuvrer ensemble à la suppression graduelle des contrôles aux frontières pour la circulation entre les cinq pays . Moins d’un an après l’accord franco-allemand, la Belgique, la République fédérale d’Allemagne, la France, le Grand-duché de Luxembourg et les Pays-Bas signèrent le 14 juin 1985 à Schengen, petite ville luxembourgeoise située aux confins des pays partenaires, un accord visant « (.... ) le libre franchissement des frontières intérieures par tous les ressortissants des États membres et (.... ) la libre circulation des marchandises et des services ».

Au cours des dix dernières années, la coopération internationale dans le domaine policier a suscité un grand intérêt dans les pays européens. Plusieurs évolutions expliquent cet intérêt. D’abord, de nouvelles formes de criminalité, qui présentent souvent des aspects internationaux, se développent. Ensuite, la réalisation du marché unique dans la Communauté européenne a entraîné une réduction importante des contrôles aux frontières intérieures. Enfin, la chute des régimes communistes en Europe de l’Est a entraîné des flux migratoires importants, qui semblent appeler de nouveaux contrôles. En 1992, le traité de Maastricht a organisé la coopération judiciaire et policière (Justice et Affaires intérieures) dans ce qu’on appelle désormais le troisième pilier de l’Union européenne. Ce troisième pilier organise une coopération intergouvernementale, complétée par quelques mécanismes inspirés de la Communauté européenne. Jusqu’ici, les réalisations dans ce domaine sont peu nombreuses. Néanmoins, quelques initiatives ont été prises. La plus importante d’entre elles est sans doute la création d’Europol. La Convention Europol a été signée en 1995, mais elle n’est pas encore entrée en vigueur, n’ayant pas encore été ratifiée par les Etats signataires. Europol a néanmoins déjà commencé ses activités qui ont été plusieurs fois étendues depuis lors. Pour comprendre l’importance de cette nouvelle structure, il faut d’abord rappeler rapidement le lent développement de la coopération internationale policière. Dans cette perspective, les deux stades essentiels sont la création d’Interpol et la Convention de Schengen. Ensuite, après avoir rappelé les caractéristiques essentielles de la coopération policière et judiciaire dans le traité de Maastricht, il devient possible d’examiner plus en détail la nature juridique, les fonctions et le fonctionnement d’Europol, et les difficultés de sa mise en oeuvre. La comparaison avec les structures plus anciennes permet d’apprécier les changements opérés. Enfin, il convient de souligner les modifications importantes apportées par le traité d’Amsterdam. L’analyse de la Convention Europol met plusieurs réalités en évidence. La coopération policière européenne se trouve menacée par une confusion administrative grandissante. Elle souffre également de l’ambiguïté des gouvernements dans leur volonté de renforcer la lutte contre la criminalité sans toujours accepter les moyens institutionnels nécessaires. Les mécanismes du troisième pilier de l’Union européenne sont trop pesants. Buropol possède sans doute la capacité à long terme de dépasser ce handicap, car cette institution a été affranchie de façon discrète d’une série de mécanismes de contrôle. A ce titre, elle invite à s’interroger sur l’évolution à long terme des institutions européennes.

La complexité du traité d’Amsterdam résulte de plusieurs facteurs. A la différence de l’Acte unique de 1986 ou du traité de Maastricht de 1992, il n’existait pas un objectif politique clairement défini par une large majorité d’Etats membres. La Conférence intergouvernementale - CIG avait été réclamée en 1992 par certains d’entre eux pour compléter le traité de Maastricht, alors que d’autres ne souhaitaient pas voir se répéter les débats de ratification. Pour certains Etats membres, les négociations concernaient surtout les deuxième et troisième piliers. Pour d’autres, elles avaient essentiellement un objectif institutionnel, à savoir la réforme des institutions communautaires avant les prochains élargissements. Pour d’autres encore, comme la Belgique, elles visaient d’abord l’approfondissement de la construction européenne, à commencer par ses aspects économiques et sociaux. A ces revendications s’ajoutaient encore les appels multiples et souvent contradictoires des groupes de pression. Dans pareil contexte, atteindre l’unanimité des Etats membres, toujours exigée pour la révision des traités européens, constituait déjà un exploit. De plus, les négociations ont été compliquées par le maintien de la structure des piliers. Depuis le traité de Maastricht, l’Union européenne se compose de trois piliers. Le premier, de nature supranationale, regroupe les trois Communautés européennes (CECA, CE, CEEA). Les deux autres, de nature intergouvernementale, couvrent la politique étrangère et la sécurité intérieure (immigration, asile, coopération policière et judiciaire). Ne pas remettre en cause ce système a engendré de nombreux problèmes. Des matières parfois étroitement liées se trouvaient séparées de façon artificielle entre des systèmes administratifs différents. La structure des piliers stimule, en outre, les conflits bureaucratiques. Enfin, ce débat s’intégrait dans un ensemble de trois négociations : le lancement de la troisième phase de la monnaie unique, héritage du traité de Maastricht, la CIG elle-même, et les nouveaux élargissements aux pays d’Europe centrale et orientale. Si ces trois négociations se déroulaient dans des cadres distincts, elles avaient indéniablement des répercussions les unes sur les autres. Cette superposition explique également une volonté largement répandue d’achever rapidement la CIG, afin d’entamer sans engorgement les négociations concernant la monnaie unique et les nouveaux élargissements. En raison de tous ces éléments, le traité d’Amsterdam est fort modeste. S’il prévoit de nombreux changements, il ne réalise pas les réformes institutionnelles annoncées depuis longtemps. Dès lors, tout nouvel élargissement sans réforme institutionnelle préalable aboutira à l’abandon du projet politique européen lancé après la deuxième guerre mondiale. Par ailleurs, le traité d’Amsterdam est difficile à analyser. Pour donner ,une vision aussi structurée que possible de ses dispositions, nous évoquerons successivement les questions économiques et sociales, les problèmes de sécurité intérieure, la politique étrangère et les institutions. Nous tenterons alors d’envisager les conséquences à long terme du sommet européen d’Amsterdam.

Avec la signature du traité de Maastricht, la construction européenne a franchi une étape supplémentaire s’inscrivant dans la logique initiée en 1951 au moment de la création de la Communauté européenne du charbon et de l’acier-CECA et de la signature à Rome en 1957 des traités Communauté économique européenne et Euratom qui ont bâti les fondements de l’édifice communautaire. Des trois textes, le traité CEE dit traité de Rome, a été et est toujours le noyau central de l’intégration européenne. En 1987, l’entrée en vigueur de l’acte unique européen constitue l’application de la première révision des traités. Il s’agissait de doter la Communauté des instruments juridiques nécessaires à la réalisation dû marché intérieur dans lequel serait assurée la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux, connue comme les ’quatre libertés’ liées à la concrétisation du marché intérieur. La perspective de l’échéance fixée par l’acte unique (31 décembre 1992 repoussée au 1er janvier 1993), a débouché, sur la convocation de deux conférences intergouvernementales dont les travaux ont produit le traité sur l’Union européenne. En plus des modifications apportées à la Communauté européenne, le traité a introduit deux domaines de coopération entre Etats membres de l’Union, celui de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC, deuxième pilier du traité) et celui de la coopération dans le domaine de la Justice et des Affaires intérieures (JAI ou troisième pilier du traité). Traduisant les compromis parfois scabreux atteints à Maastricht, l’une des particularités du nouveau traité réside dans le fait qu’il prévoyait pour l’année 1996 la convocation d’une conférence intergouvernementale (CIG) chargée de revoir son fonctionnement. Dans la perspective de la CIG, les institutions (le Conseil, la Commission, le Parlement européen) ont été invitées par le Conseil européen de Corfou (juin 1994) à présenter des rapports sur le fonctionnement du traité sur l’Union européenne avant le début des travaux du ’groupe de réflexion’ chargé de préparer la CIG. Celle-ci a officiellement été lancée par le Conseil européen de Turin, le 29 mars 1996 et devrait se clôturer fin 1997. Cependant, au moment où les travaux de révision sont en cours, des entraves à la libre circulation subsistent. La suppression des contrôles aux frontières intérieures de l’Union implique leur transfert aux frontières extérieures de l’Union. L’organisation de ce transfert est régi non pas par les règles prévalant dans la Communauté européenne mais par celles du troisième pilier de l’Union européenne, dominé par l’intergouvernemental. Faute d’accord unanime à Quinze sur les conventions concernées, la convention d’application de l’accord de Schengen constitue le seul instrument en vigueur en matière de libre circulation des personnes. Les dispositions de cette convention sont partiellement appliquées depuis mars 1995 entre certains des Etats membres de l’Union. Les mécanismes du troisième pilier du traité se sont révélés inopérants ainsi que l’ont constaté les rapports d’évaluation transmis au groupe de réflexion par les institutions (voir en annexe). Au moment où les négociations sont entrées dans une phase concrète, le consensus semble difficile à réunir tant sur les adaptations possibles que sur les objectifs à atteindre. Ce numéro du Courrier hebdomadaire du CRISP qui ne se veut pas un relevé exhaustif du développement du troisième pilier du traité de Maastricht présente une ’grille d’interprétation de ses dysfonctionnements’. En effet, de par l’organisation du traité, les mesures adoptées dans le cadre du premier ou du troisième pilier du traité le sont suivant des procédures qui varient considérablement. Dans le but de donner au lecteur les repères nécessaires à la compréhension de situations souvent complexes, l’annexe 1 présente un bref récapitulatif du traité sur l’Union européenne. En l’absence d’une définition communément admise des personnes concernées par la libre circulation, deux types d’approche prévalent en la matière. La première partie de ce Courrier hebdomadaire présente la législation concernant les bénéficiaires de la libre circulation en droit européen, d’une part, et les développements de type intergouvernemental régis par les dispositions du troisième pilier du traité sur l’Union européenne et par les principes organisant les relations des pays de lEspace Schengen’, de l’autre. Ces aspects concernent directement les droits du citoyen européen mais aussi les droits de l’homme en général. Ces derniers subissent l’influence des règles du franchissement des frontières extérieures qui se répercutent sur les conditions d’octroi de l’asile et sur l’immigration. Ces éléments sont abordés dans la deuxième partie. La troisième partie de ce Courrier hebdomadaire rappelle comment s’est organisée la coopération policière et judiciaire à l’échelle européenne en tant que complément de la libre circulation des personnes. En ce domaine, les règles fixées par le traité n’ont pas changé la situation sauf à prévoir la création d’un Office européen de police, Europol. Les deux conventions importantes conclues dans le cadre du troisième pilier sont examinées, celle sur Europol d’une part, celle sur l’extradition d’autre part.

La construction européenne arrive à une heure décisive. Pendant des décennies, l’Europe a favorisé la paix, la prospérité économique, et le développement des contacts entre les peuples. Toutefois, au fil du temps, des problèmes sont apparus dans la société : le chômage, l’exclusion sociale, la détérioration de l’environnement, le retour de la guerre, l’insécurité, la montée des migrations, la complexité croissante des mécanismes bureaucratiques. Ces problèmes entraînent maintenant une véritable crise de confiance dans l’Europe. Cette crise de confiance européenne a trois causes essentielles. Deux d’entre elles n’ont rien de spécifique. Il s’agit du malaise du modèle économique et du système représentatif dans les pays développés. Une cause, en revanche, est propre à la construction européenne. Il s’agit de la paralysie progressive provoquée par la multiplication du nombre des Etats membres et des activités communautaires. D’une part, le modèle de croissance économique connu depuis 1945 fonctionne de moins en moins bien. A l’heure actuelle, la croissance ne crée plus beaucoup d’emplois. Elle n’engendre plus une hausse généralisée des revenus. Elle ne protège pas suffisamment le cadre de vie. Cette crise structurelle se manifeste partout. L’Union européenne, dont les responsabilités ont augmenté depuis les années 1980, la subit de plein fouet. Elle la subit d’autant plus que les principes classiques de la Communauté (la concurrence, le libre-échange, la primauté à l’économie) ne bénéficient plus de la même façon aux différentes catégories de la population. Ils deviennent par conséquent plus controversées. D’autre part, le système représentatif des pays développés connaît aussi des problèmes. La déstabilisation des mécanismes de production, la désagrégation sociale, la complexité des mécanismes engendrent une désaffection grandissante de l’opinion publique. Cette crise, ressentie partout, frappe fortement l’Union européenne, où ces symptômes sont manifestes. De plus, les structures européennes connaissent un malaise spécifique. Conçues après 1945, elles souffrent d’une double révolution du nombre : la multiplication des Etats membres et la multiplication des responsabilités. L’impact de ces deux mutations sur la construction européenne a encore été accru par leur simultanéité. Dans pareil contexte de déstabilisation, la perspective de nouveaux élargissements joue le rôle d’un détonateur. Ces élargissements ne peuvent en effet qu’accentuer la crise actuelle. En allant jusqu’à quadrupler le nombre des Etats fondateurs, ils menacent la Communauté européenne d’une paralysie généralisée sur le plan institutionnel, et peut-être d’une dégénérescence sur le plan politique. D’où le caractère décisif des prochaines années. Au cours de celles-ci les caractéristiques de la construction européenne au XXIème siècle devront être définies. L’Union européenne va devoir affronter cinq défis majeurs en même temps. Elle doit chercher des réponses à une révolution technologique planétaire, qui remet en jeu les équilibres économiques et sociaux. Elle doit procurer au citoyen un plus grand sentiment de sécurité. Elle doit définir un nouveau système de sécurité européen suite à la fin de la guerre froide. Elle doit se réformer pour atteindre plus de démocratie, plus de transparence, plus d’efficacité. Enfin, l’Union européenne doit préparer son élargissement aux pays d’Europe centrale et orientale. Chacun de ces défis est complexe. Les deux derniers le sont tout particulièrement. L’amélioration du fonctionnement des institutions met en jeu la signification politique même de l’Union européenne. Il implique la redéfinition du projet de société sur lequel elle repose. Quant à l’élargissement, il constituera le véritable moment de vérité de la construction européenne, parce qu’il implique une révision complète des institutions et des mécanismes de décision mis en place pendant les années 1950. Lorsqu’elle se composera de 25 ou de 30 Etats membres, l’Union européenne ne pourra survivre dans sa forme actuelle. En 1992, dans le traité de Maastricht, les Etats membres de la Communauté européenne avaient décidé de convoquer en 1996 une nouvelle Conférence intergouvernementale, chargée d’améliorer les politiques et les institutions de la Communauté. Depuis lors, la décision d’accepter les nouveaux élargissements a rendu cette réforme encore plus nécessaire. Même si elle ne constituera sans doute pas le stade final de la construction européenne, la Conférence intergouvernementale aura une importance fondamentale, selon qu’elle permettra ou non aux Etats européens de répondre aux défis de cette nouvelle période. En introduction, nous rappellerons les raisons qui expliquent la convocation de la Conférence intergouvernementale (CIG) de 1996. Ensuite, nous examinerons les différents problèmes qu’elle devra aborder, ainsi que les principales solutions proposées.