Avec la signature du traité de Maastricht, la construction européenne a franchi une étape supplémentaire s’inscrivant dans la logique initiée en 1951 au moment de la création de la Communauté européenne du charbon et de l’acier-CECA et de la signature à Rome en 1957 des traités Communauté économique européenne et Euratom qui ont bâti les fondements de l’édifice communautaire. Des trois textes, le traité CEE dit traité de Rome, a été et est toujours le noyau central de l’intégration européenne. En 1987, l’entrée en vigueur de l’acte unique européen constitue l’application de la première révision des traités. Il s’agissait de doter la Communauté des instruments juridiques nécessaires à la réalisation dû marché intérieur dans lequel serait assurée la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux, connue comme les ’quatre libertés’ liées à la concrétisation du marché intérieur. La perspective de l’échéance fixée par l’acte unique (31 décembre 1992 repoussée au 1er janvier 1993), a débouché, sur la convocation de deux conférences intergouvernementales dont les travaux ont produit le traité sur l’Union européenne. En plus des modifications apportées à la Communauté européenne, le traité a introduit deux domaines de coopération entre Etats membres de l’Union, celui de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC, deuxième pilier du traité) et celui de la coopération dans le domaine de la Justice et des Affaires intérieures (JAI ou troisième pilier du traité). Traduisant les compromis parfois scabreux atteints à Maastricht, l’une des particularités du nouveau traité réside dans le fait qu’il prévoyait pour l’année 1996 la convocation d’une conférence intergouvernementale (CIG) chargée de revoir son fonctionnement. Dans la perspective de la CIG, les institutions (le Conseil, la Commission, le Parlement européen) ont été invitées par le Conseil européen de Corfou (juin 1994) à présenter des rapports sur le fonctionnement du traité sur l’Union européenne avant le début des travaux du ’groupe de réflexion’ chargé de préparer la CIG. Celle-ci a officiellement été lancée par le Conseil européen de Turin, le 29 mars 1996 et devrait se clôturer fin 1997. Cependant, au moment où les travaux de révision sont en cours, des entraves à la libre circulation subsistent. La suppression des contrôles aux frontières intérieures de l’Union implique leur transfert aux frontières extérieures de l’Union. L’organisation de ce transfert est régi non pas par les règles prévalant dans la Communauté européenne mais par celles du troisième pilier de l’Union européenne, dominé par l’intergouvernemental. Faute d’accord unanime à Quinze sur les conventions concernées, la convention d’application de l’accord de Schengen constitue le seul instrument en vigueur en matière de libre circulation des personnes. Les dispositions de cette convention sont partiellement appliquées depuis mars 1995 entre certains des Etats membres de l’Union. Les mécanismes du troisième pilier du traité se sont révélés inopérants ainsi que l’ont constaté les rapports d’évaluation transmis au groupe de réflexion par les institutions (voir en annexe). Au moment où les négociations sont entrées dans une phase concrète, le consensus semble difficile à réunir tant sur les adaptations possibles que sur les objectifs à atteindre. Ce numéro du Courrier hebdomadaire du CRISP qui ne se veut pas un relevé exhaustif du développement du troisième pilier du traité de Maastricht présente une ’grille d’interprétation de ses dysfonctionnements’. En effet, de par l’organisation du traité, les mesures adoptées dans le cadre du premier ou du troisième pilier du traité le sont suivant des procédures qui varient considérablement. Dans le but de donner au lecteur les repères nécessaires à la compréhension de situations souvent complexes, l’annexe 1 présente un bref récapitulatif du traité sur l’Union européenne. En l’absence d’une définition communément admise des personnes concernées par la libre circulation, deux types d’approche prévalent en la matière. La première partie de ce Courrier hebdomadaire présente la législation concernant les bénéficiaires de la libre circulation en droit européen, d’une part, et les développements de type intergouvernemental régis par les dispositions du troisième pilier du traité sur l’Union européenne et par les principes organisant les relations des pays de lEspace Schengen’, de l’autre. Ces aspects concernent directement les droits du citoyen européen mais aussi les droits de l’homme en général. Ces derniers subissent l’influence des règles du franchissement des frontières extérieures qui se répercutent sur les conditions d’octroi de l’asile et sur l’immigration. Ces éléments sont abordés dans la deuxième partie. La troisième partie de ce Courrier hebdomadaire rappelle comment s’est organisée la coopération policière et judiciaire à l’échelle européenne en tant que complément de la libre circulation des personnes. En ce domaine, les règles fixées par le traité n’ont pas changé la situation sauf à prévoir la création d’un Office européen de police, Europol. Les deux conventions importantes conclues dans le cadre du troisième pilier sont examinées, celle sur Europol d’une part, celle sur l’extradition d’autre part.

Entreront prochainement en vigueur deux lois qui devraient toucher actuellement quelque 30.000 ressortissants étrangers hors CEE vivant en Belgique, 11.409 demandeurs d’asile et 8.876 étudiants, dont 800 boursiers de la coopération au développement. Ces lois s’appliqueront également à tous les candidats futurs. En ce qui concerne l’accès au territoire belge, l’immigration est officiellement arrêtée depuis 1974, sauf pour certaines catégories de personnes telles les ressortissants CEE auxquels s’appliquent le principe de la libre circulation des personnes inscrit dans le droit communautaire européen. Les nouveaux arrivants sont donc ceux qui bénéficient des dispositions permettant le regroupement familial, les demandeurs d’asile et les étudiants. A toutes ces personnes, il faut encore ajouter celles qui parviennent à entrer illégalement en Belgique. Leur nombre est impossible à évaluer. Les nouvelles lois modifiant la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers et’ modifiant la loi du 18 juillet 1976 organique des centres publics d’aide sociale, adoptées par la Chambre le 10 juillet 1996 et le 15 juillet 1996 sont parues au Moniteur belge le 5 octobre 1996. Si au terme du processus législatif nous nous trouvons devant deux lois, c’est parce que les modifications projetées se subdivisent en deux catégories, selon qu’elles portent sur des matières pour lesquelles la Chambre peut légiférer seule si le Sénat ne fait pas usage de son droit d’évocation (article 78 de la Constitution) ou qu’elles concernent les lois relatives au Conseil d’Etat ou à l’organisation des cours et tribunaux pour lesquelles le Sénat et la Chambre sont compétents sur pied d’égalité (article 77). La commission de l’Intérieur de la Chambre a décidé, sur base du règlement de la Chambre, de scinder le projet de loi en deux projets de loi distincts. Il était néanmoins convenu que les rapporteurs feraient un rapport unique sur la discussion de toutes les dispositions du projet de loi tel qu’il a été déposé par le gouvernement, et qu’il n’y aurait qu’un seul vote en commission sur l’ensemble du projet de loi. Pour la clarté de l’exposé, nous ne ferons donc référence qu’à un projet de loi unique, tel qu’il a été déposé par le gouvernement au début du processus parlementaire. Dépassant la seule problématique des demandeurs d’asile, la loi s’assigne comme objectif principal, outre de mettre en conformité le droit belge avec les divers engagements internationaux de la Belgique, ’d’assurer un meilleur contrôle de l’immigration en Belgique’. Le gouvernement n’entend pas seulement développer la lutte contre l’immigration illégale mais aussi prendre une série de mesures nouvelles à l’encontre des étrangers pour limiter leur accès au territoire belge et leur possibilité de s’y maintenir. D’autres dispositions, sur l’emploi des langues dans la procédure de demande d’asile, la suppression de la possibilité pour l’étranger entré régulièrement dans le pays d’introduire une demande d’asile auprès de la commune, l’abrogation de l’assimilation du statut de l’étranger à celui de réfugié sont présentées par le ministre comme de simples adaptations de la procédure quine modifieraient pas fondamentalement celle-ci. La loi réforme également la réglementation relative à l’éloignement des étudiants. Ce numéro du Courrier hebdomadaire se donne pour objectif, dans une première partie, de retracer les principales modifications apportées par la loi au statut des étrangers, tout en replaçant les changements amenés par la réforme dans la perspective de l’évolution générale de ta législation belge sur le droit d’asile, marquée par une précarité croissante du statut des étrangers et par une transformation de la représentation même du réfugié, de la place qui lui est attribuée dans la société. La deuxième partie décrit le processus de décision mis en oeuvre dans l’élaboration de la loi. La troisième partie est consacrée à l’analyse des argumentations qui s’affrontent dans le débat parlementaire et aux choix politiques qui les sous-tendent. La quatrième partie examine la technique de réforme utilisée et ses effets sur le travail parlementaire (clivage majorité contre opposition, obligation pour les parlementaires de la majorité de respecter les contraintes liées à la coalition gouvernementale, éclatement de l’action des partis d’opposition). Les conditions de la réforme n’ont pas empêché l’émergence de visions opposées de la politique d’asile, même au sein des partis de la majorité. Ce sera l’objet de la dernière partie.

Pendant la majeure partie du XIXème siècle, la Belgique fut une terre d’émigration, notamment vers les États-Unis et d’autres pays d’outre-Atlantique. Au cours des années 1920, la reprise économique s’est traduit par un appel de main-d’œuvre auquel ont répondu des Polonais, des Italiens et des Maghrébins. Par la suite, la conjoncture économique difficile des années 1930 a amené un ralentissement de ces mouvements d’immigration. Au lendemain de la deuxième guerre mondiale, la relance de l’industrie nécessita à nouveau une main-d’œuvre importante, principalement dans les mines de charbon. C’est la Fédération charbonnière qui entreprend un recrutement massif, principalement dans de nombreux villages italiens. Après la catastrophe minière du charbonnage du Bois-du-Cazier (Marcinelle, le 8 août 1956), le recrutement pour les charbonnages s’oriente vers d’autres pays : l’Espagne et la Grèce, dans la deuxième moitié des années 1950. Fin des années 1950, la conjoncture, caractérisée par la rationalisation du secteur minier et par la croissance économique, donne lieu à une politique migratoire ouverte aux travailleurs espagnols, portugais et grecs mais aussi à ceux du Maghreb (principalement du Maroc) au début des années 1960 et aux travailleurs turcs à partir des années 1963-1965. Après une interruption de 1967 à 1969 en période de récession économique, le mouvement migratoire reprend à partir de 1970. Il concerne essentiellement des travailleurs turcs. La récession économique qui fait suite à la crise pétrolière de 1973 induit une politique de fermeture des frontières dès le mois d’août 1974, et ce, à l’instar de celle pratiquée par les autres pays d’Europe occidentale. Le gouvernement prend la décision d’arrêter l’immigration de main-d’oeuvre non qualifiée. Seul le regroupement familial reste autorisé confirmant de la sorte que l’immigration de main-d’oeuvre considérée comme temporaire et conjoncturelle constitue une immigration de peuplement définitive. Compte tenu des migrations de retour, le bilan migratoire de la Belgique devient négatif au début des années 1980. Depuis 1989, la tendance s’inverse. Ceci met en lumière un paradoxe si l’on considère que la politique de fermeture des frontières reste d’application par la restriction qui touche à la délivrance des permis de travail. Dans les pages qui suivent, nous tentons de décrire cette situation nouvelle, à la lumière des données récentes.

La présente étude est une analyse de quelques séries statistiques relatives à la région de Bruxelles-capitale. On tentera de mettre en lumière les composantes de certains phénomènes connus, à savoir la diminution de la population d’une part, et la diminution de l’assiette de l’impôt sur les personnes physiques d’autre part. On examinera les différents mouvements de la démographie bruxelloise, de manière à cerner le profil de ceux qui quittent la ville. De même, on examinera les différents mouvements de l’assiette de l’impôt sur le revenu de manière à déceler quelles tranches de revenus entraînent l’appauvrissement relatif de la région. Par ailleurs, étant donné que la démographie montre que les bruxellois adultes qui quittent la ville se situent dans les tranches d’âge de la population active, on examinera les quelques données disponibles à ce sujet.

Aborder la discrimination des travailleurs d’origine étrangère dans l’entreprise pour des raisons d’appartenance raciale ou nationale pose des questions difficiles et complexes, à plus d’un titre. Dans ce premier chapitre, la perspective est générale et la référence à des expériences étrangères est la règle ; ce faisant, nous voulons mettre en évidence les conditions socio-historiques sur lesquelles se fondent et s’élaborent les référents tant juridiques que sociologiques qui constituent la problématique abordée. Dans un premier temps, nous abordons la notion de discrimination, ce qui la fonde juridiquement, ce qu’il en advient selon les contextes socio-politiques, notamment, quand il s’agit des décisions concernant les travailleurs étrangers.

Alors que l’histoire de l’immigration plonge ses racines dans un passé lointain, alors que l’établissement durable des travailleurs étrangers et de leurs familles est perçue – depuis beaucoup moins longtemps – comme une donnée irréversible par les autorités politiques, par la population et par les immigrés eux-mêmes, la question de l’intégration des personnes d’origine étrangère est posée avec insistance, aujourd’hui encore, dans divers milieux sociaux, politiques, associatifs. Percées électorales des partis d’extrême droite, relations tendues entre l’islam et la société, montées de la violence dans des quartiers défavorisés, sont autant de signaux de l’existence d’un malaise. Autant de raisons de considérer, pour certains, que l’intégration n’est pas possible et, pour d’autres, que cette problématique n’a jamais été vraiment prise en compte par les autorités politiques. L’histoire des politiques d’accueil et d’intégration des travailleurs immigrés et de leurs familles, de l’après-guerre à nos jours, indique pourtant qu’en un demi-siècle de nombreuses initiatives ont été prises aux différents niveaux de pouvoir dans les domaines politique, administratif ou social. Sans doute, leur contenu n’a-t-il rencontré que partiellement les besoins, les pratiques se sont-elles distancées des intentions exprimées, la volonté politique était-elle souvent absente. Sans doute aussi ont-elles manqué tantôt de persévérance, tantôt de coordination. La première partie du présent Courrier hebdomadaire se propose de dresser un tableau des mesures adoptées, en regard des phases successives d’immigration et des principales législations adoptées. Cette partie morphologique porte sur les modes d’intégration des populations d’origine étrangère mis en oeuvre par les pouvoirs publics et sur leurs aspects institutionnels, administratifs et juridiques, sans cependant aborder les contenus détaillés de dispositions spécifiques, elles aussi de nature à favoriser l’intégration. Il s’agit plutôt d’aborder la création et la réalisation de centres, de comités ou de conseils, lieux d’accueil, de consultation, voire de participation à l’élaboration et à l’exécution de politiques. Cette partie descriptive conduit à analyser et à évaluer, dans un second temps, les orientations politiques en matière d’intégration des immigrés et leur traduction en termes opérationnels. On s’interrogera notamment sur les conceptions, les moyens et les effets des diverses réalisations, ainsi que sur leur cohérence et leur pérennité. La réflexion débouche enfin sur une approche plus spéculative inspirée par des événements récents. En l’état actuel, toutefois, l’évolution des rapports entre la société et ses minorités d’origine étrangère ne peut guère s’appréhender que sous la forme d’hypothèses. Des glissements perceptibles depuis l’arrivée de ’nouvelles immigrations’ montrent combien, comme pour beaucoup d’autres phénomènes de société, la situation n’est ni homogène ni figée. Une remarque de vocabulaire s’impose d’emblée. Aujourd’hui, la société belge comporte une population, soit étrangère soit belge d’origine étrangère mais qui n’a pas vécu elle-même l’immigration. Néanmoins, les termes ’immigration’ et ’immigrés’ seront utilisés à l’instar de ce qui est encore pratiqué en de nombreux lieux, notamment officiels, parce qu’ils sont les plus usuels. Ils renvoient dans cette étude, à la notion plus large de ’population d’origine étrangère’.

Plusieurs propositions de loi furent déposées au cours de la décennie 1971-1980 en vue d’accorder le droit de vote aux étrangers résidant en Belgique. Ces propositions se distinguaient les unes des autres sur divers points, selon qu’elles visaient le droit de vote seul ou les droits de vote et d’éligibilité, ou encore les seuls ressortissants des Etats de la Communauté européenne ou tous les étrangers sans distinction de nationalité. Toutes concernaient les élections locales (et éventuellement supra-locales : fédération de communes et agglomération). Toutes comportaient des conditions de durée de résidence. Ces propositions relayaient une revendication émise par de nombreuses organisations sociales et culturelles, ainsi que par des associations de défense des droits de l’homme et de lutte contre le racisme et la xénophobie. A la fin de la décennie, en 1979, un gouvernement reprend l’intention dans son programme, qui restera lettre morte sur ce point, mais un avis du Conseil d’Etat (non publié à la date où il est rendu) va freiner le processus à partir de 1980, en contestant la conformité des propositions de loi aux dispositions et à l’économie générale de la Constitution. Quelques propositions de loi sont encore (ré) introduites par la suite, mais la publication en 1986 de l’avis rendu par le Conseil d’Etat en 1980 va mettre fin à la présentation de propositions de loi et ouvrir une période où l’initiative parlementaire s’exprimera en la matière sous la forme de propositions de déclaration de révision de la Constitution. Le processus d’élaboration, l’adoption et l’entrée en application de la loi du 20 juin 1984 sur l’acquisition de la nationalité belge ont eu un impact sur l’évolution du débat. Une opinion largement répandue en la matière dans plusieurs partis consistait à considérer simultanément que le droit de vote (comme l’éligibilité) devait demeurer subordonné à la condition de nationalité et qu’il fallait faciliter l’accès à cette dernière. La première décennie a été caractérisée par la présentation de propositions de loi reflétant la position de parlementaires relativement isolés ou de groupes politiques de petite dimension, tandis qu’au cours des dernières années, c’est bien davantage à l’expression de positions de partis comme tels que l’on a assisté, notamment à travers des propositions de déclaration de révision de la Constitution. Enfin, le débat a débordé le cadre politique national pour acquérir une dimension européenne, particulièrement dans les perspectives ouvertes par la proposition de directive du Conseil du 22 juin 1988. Cet élargissement du cadre du débat a coïncidé avec un rétrécissement fréquent de l’enjeu (que l’on avait déjà observé sur le plan national) puisqu’il s’agit alors, dans le cas de la majorité des initiatives et des prises de position, du droit de vote réservé aux ressortissants des Etats membres aux élections municipales dans l’Etat membre de résidence.

Cette seconde partie de l’étude des aspects culturels liés à l’immigration rend compte d’une recherche empirique menée auprès d’immigrés provenant des quatre nationalités les plus représentées dans la Communauté française : espagnole, italienne, marocaine et turque. Son objet, la ’culture’ admise dans le sens extensif du terme, nous conduit à faire le tour de ses principales composantes : la religion, les mœurs, la langue, les coutumes et la citoyenneté. Lorsque leur étude le rend nécessaire, les dimensions constitutives du double clivage de nationalité et de génération font l’objet d’un traitement différencié. Par ailleurs, s’il est question de ’culture’ tout au long des pages qui suivent, c’est en adoptant un point de vue davantage sociologique que culturaliste ou anthropologique qu’elle sera approchée. Le lecteur entre, avec ce second Courrier hebdomadaire , dans le vif du sujet de l’étude. Tout ce qui suit doit pourtant se lire en ayant présent à l’esprit ce qui a été élaboré dans la première partie. Celle-ci vise à rassembler divers éléments du contexte général de l’étude : les réalités socio-économiques et les aspects quotidiens de l’immigration en lien avec la vie associative qu’ils suscitent. Rappelons brièvement, à cet égard, la dimension très largement rurale (dans ses origines) et ouvrière (dans le pays d’accueil) de l’immigration et le caractère relativement récent des diverses phases migratoires. Epinglons également quelques indications d’ordre méthodologique à propos de l’enquête empirique sur laquelle se fonde l’analyse qui suit. L’enquête a procédé par interviews réalisées auprès d’une cinquantaine de personnes, représentatives de l’immigration ’de base’ (et non représentatives des intellectuels), d’une part, ou insérées dans des associations à caractère religieux, récréatif ou sportif, d’autre part, ces deux caractéristiques n’étant pas mutuellement exclusives. Etant donné la nécessité de s’adresser à des interlocuteurs maîtrisant parfaitement le français, les personnes interviewées étaient dans certains cas des relais quelque peu en décalage par rapport à ’l’immigré statistiquement ordinaire’. Cela n’empêche que le groupe des interviewés semble toutefois représentatif de la grande majorité de la population immigrée (même appartenance socio-professionnelle, mêmes niveaux d’études, etc.). La technique d’interview s’apparente à l’entretien non directif visant une intervention minimale de l’intervieweur dans le but d’interférer le moins possible dans le discours de l’interviewé. Etant donné que l’échantillon était constitué sur la base d’une diversification maximale et que les interviews auxquelles il était soumis se voulaient ouvertes et approfondies, aucun traitement de type statistique n’était praticable. L’exposé des résultats de l’enquête est précédé de réflexions méthodologiques. Ce premier chapitre, aux allures parfois austères, paraît toutefois indispensable à la mise en perspective de ce qui suit.

Le présent Courrier hebdomadaire et le suivant, consacrés au thème ’Immigration et culture’, sont le fruit d’une recherche menée au CRISP à la demande du Conseil consultatif pour les populations d’origine étrangère (CCPOE) de la Communauté française et commanditée par le Ministère de la Communauté française. La présente étude n’a pas pour objectif d’épuiser la problématique de l’immigration en Belgique. Le champ couvert par cette recherche se laisse en effet définir par une quadruple limitation : – nous bornons nos investigations à la seule communauté française de Belgique

L’examen des moyens budgétaires mis à la disposition de la Région bruxelloise ne relevant pas de son budget, nécessite préalablement que l’on s’arrête un instant à l’analyse de la méthodologie qui permet leur identification. Il convient d’abord de signaler que ceux-ci sont liés à des compétences relevant soit de budgets nationaux, soit de budgets communautaires. Dans ce premier cas, leur identification est susceptible de conduire à terme à leur régionalisation ou à leur communautarisation. Différentes méthodes peuvent être retenues pour définir la localisation d’une dépense : – le lieu d’exécution ou d’attribution : il s’agit de la méthode la plus immédiate (par ex. : le lieu de réalisation de marchés publics de travaux) ; – la localisation du bénéfice final : cette méthode consiste à identifier la localisation de la personne bénéficiant de la dépense. Aucune statistique n’existe à ce propos, elles seraient pourtant fort édifiantes en matière de marché public (par ex. : la localisation du siège social d’une entreprise bénéficiant d’un marché public). De plus, s’il est évident qu’un certain nombre de dépenses peuvent être ainsi classées par région, la majorité des dépenses de l’Etat conservent un caractère interrégional et ne peuvent dès lors être attribuées à l’une ou l’autre région, sans se livrer à des approximations très grossières. Nous nous limiterons au relevé des dépenses qui, de par leur nature, échappent à toute ambiguïté. Enfin, cet examen peut également se baser sur deux notions différentes en terme budgétaire, à savoir : - le relevé des crédits d’engagements qui permet en terme physique d’identifier les programmes dont bénéficie une région lors d’une année budgétaire ; - le relevé des crédits de paiements qui exprime les besoins de trésorerie liés à l’exercice de ces compétences. Les différents secteurs qui sont analysés sont les communications ; les travaux publics ; les affaires économiques ; la santé publique ; l’éducation nationale – secteur commun ; les affaires culturelles communes ; la Communauté française ; la Communauté flamande.

Le CRISP a décidé de mettre à la disposition du public du Courrier hebdomadaire le texte des exposés prononcés dans le cadre des Midis de l’Urbanisme organisés par l’ARAU en janvier et février 1987 sur le thème des recettes et dépenses publiques dans l’arrondissement de Bruxelles-Capitale. Cette initiative de l’Atelier de recherche et d’action urbaines se situait dans son optique propre, qui est celle de voir la communauté urbaine disposer de l’ensemble des moyens de nature à lui assurer la maîtrise de son destin. L’ARAU a fait, à cette fin, appel à des personnalités qui ont abordé successivement le financement de Bruxelles à partir des mécanismes régionaux, communautaires et étatiques, les finances des communes et de l’agglomération bruxelloise, le budget de la région bruxelloise, l’affectation des dépenses de l’Etat central en région bruxelloise, l’affectation des dépenses communautaires à Bruxelles, le budget de la province du Brabant et quelques comparaisons internationales. L’intérêt de ces diverses contributions réside dans la réunion de données difficilement accessibles à travers un appareil statistique mal adapté à une saisie des réalités régionales. Dans la mesure où il s’agit ici de la restitution d’exposés oraux, le lecteur doit tenir compte de la diversité des styles, des approches et des conceptions des auteurs, qui prennent chacun la responsabilité de leur texte. L’ensemble présenté ici constitue toutefois un apport appréciable au débat déjà engagé et qui ne peut manquer de se poursuivre sur la problématique institutionnelle bruxelloise.