Les invests sont des sociétés d’investissement créées à l’initiative du gouvernement national ou des exécutifs régionaux et dont l’objet consiste, à travers une structure financière associant le plus souvent capitaux publics et privés, à mettre en oeuvre des politiques de reconversion et/ou de développement régional’. Ces politiques se concrétisent par des apports financiers réalisés sous la forme de prises de participations et d’octrois de crédits dans et à l’égard d’entreprises se situant dans le domaine d’intervention particulier de chaque invest tel qu’il est défini par ses statuts. Initialement, le financement de ces apports financiers provenait principalement de l’utilisation par les invests de droits de tirage sur des enveloppes budgétaires fixées par l’autorité politique et localisées selon le cas auprès de la Société nationale des secteurs nationaux-SNSN, de la Société régionale d’investissement de Wallonie-SRIW, de la Société wallonne de la sidérurgie-SWS ou de la Société pour la gestion des participations de la Région wallonne-Sowagep. La création, l’actionnariat, l’objet social et l’enveloppe de financement dont bénéficient ces sociétés sont le résultat de considérations historiques particulières qui permettent d’en expliquer les différences. Quatre générations d’invests sont généralement distinguées en référence au contexte particulier de leur création. Les premiers invests furent constitués pour faire bénéficier certaines entreprises sidérurgiques d’avantages équivalents à la couverture des cash-drains de Cockerill-Sambre ; le montant de leurs droits de tirage a été déterminé au prorata de la capacité de production mai 1981) laissaient apparaître un traitement inégal entre les entreprises des bassins sidérurgiques situées au nord et au sud du pays. Soumis à de multiples tensions régionales, le Conseil des ministres du gouvernement Eyskens décida le 15 mai 1981 du traitement équivalent des entreprises sidérurgiques dans lesquelles l’Etat était actionnaire. Autrement dit, l’Etat garantissait un traitement financier équivalent à celui accordé à l’entité fusionnée Cockerill-Sambre, soit 22 milliards de francs. Les Conseils des ministres des 15 et 19 juin 1981 décidèrent l’octroi de droits de tirage destinés aux investissements des sociétés sidérurgiques Sidmar et ALZ en fonction des cash-flows générés et parallèlement à la compensation des cash-flows négatifs de Cockerill-Sambre. Pour réaliser cette opération et afin de respecter la réglementation européenne, l’Etat créa les sociétés Sidinvest et Alinvest. Leur enveloppe financière respective était de 8,3 milliards et 1 milliard de francs. Le Comité ministériel de coordination économique et social-CMCES du 21 juillet 1983 étendit le champ d’application de ces décisions aux sociétés Boël et Fabrique de fer de Charleroi dans le cadre de la société holding Boëlinvest. Son enveloppe fut fixée à 7 milliards de francs. La ’deuxième génération’ des invests découle de la volonté politique de créer des instruments en vue de répondre aux nécessités de reconversion industrielle et de promotion régionale. Le CMCES du 28 juillet 1983 étendit le principe du ’traitement équivalent’ au bénéfice de la société de diversification Investsud, créée dans la province de Luxembourg. Les droits de tirage furent calculés sur base de la capacité de production de la défunte entreprise sidérurgique Athus-Rodange et fixés à 1,68 milliard. En contrepartie, le gouvernement décida la création, le 5 juillet 1984, d’une nouvelle société de reconversion dans la province de Limbourg. Les droits de tirage d’Alinvest II furent fixés à 680 millions de francs provenant du réajustement de l’enveloppe d’Alinvest 1 (1 milliard de droits de tirage). Ces sociétés mixtes d’investissement ont été créées conformément à l’article 2 §2, 4 de la loi du 2 avril 1962 instaurant la Société nationale d’investissement-SNI qui définit sa mission de promouvoir l’initiative économique publique’. La SNI participa à 50% du capital de ces nouvelles sociétés, le reste provenant d’investisseurs privés. La ’troisième génération’ des invests résulte de l’application du volet social de la restructuration de Cockerill-Sambre accompagnant la mise en oeuvre du plan Gandois (1983). Fin novembre 1984, le gouvernement décida la création de deux nouveaux holdings : Meusinvest pour le bassin liégeois et Sambrinvest pour le bassin de Charleroi. Ces sociétés d’économie mixtes furent chargées de la promotion d’activités nouvelles et disposèrent d’un droit de tirage d’un milliard de francs.

Les textes publiés dans le Courrier hebdomadaire présentent pour la plupart une approche approfondie d’une problématique bien délimitée. La diversité des sujets abordés peut apparaître très grande. Il y a néanmoins une unité dans le thème central des recherches du CRISP : le système de la décision politique en Belgique. L’examen de ce système s’opère sous divers angles : les mécanismes de la décision et le rôle des groupes-acteurs, mais aussi la dimension temporelle du cheminement de la décision, depuis le seuil de politisation qui marque l’entrée de la problématique dans la sphère politique jusqu’aux stades de l’adoption et de l’application et, de façon plus générale, du destin de la décision. Le système de décision dont le CRISP poursuit l’analyse depuis 1959 a évolué en devenant plus complexe. Cette complexité croissante s’est traduite en une multiplication et une imbrication des niveaux de décision. Le processus de réformes institutionnelles en Belgique a donc requis une attention particulière, puisque non seulement il constituait une modification importante du cadre dans lequel se joue la décision politique, mais aussi parce qu’il comportait ses propres enjeux. L’évolution institutionnelle qui a mené à l’Union européenne dans sa configuration actuelle appelle des observations d’ordre comparable. Mais la complexité croissante du système de décision, c’est aussi la multiplication des groupes-acteurs, c’est aussi la multiplication des enjeux. Il serait vain de vouloir consigner, ou même synthétiser, dans un seul texte la totalité des enseignements qui peuvent se dégager de la lecture de la collection du Courrier hebdomadaire et des autres publications du CRISP. Le propos du présent Courrier hebdomadaire est de présenter, dans les dimensions d’une seule livraison, des observations sur quelques évolutions majeures du système depuis une quinzaine d’années. Une première série d’observations concernent le rythme de ces évolutions. Des découpages chronologiques sont proposés à partir de repères de nature différente, parfois conventionnelle, parfois événementielle. Ces cycles ou découpages se chevauchent dans le temps et trouvent après coup une cohérence plus ou moins grande. Une seconde série d’observations concernent l’évolution des clivages caractéristiques de la société belge. Il y a tout particulièrement lieu de ce point de vue de s’interroger sur la persistance des cloisonnements qui en ont procédé ou sur des formes diverses de décloisonnements. Enfin, il s’est imposé de prendre en compte une hypothèse à double branche : l’évolution du système va-t-elle vers l’accentuation des formes duelles ou vers le maintien de formes mixtes ? La démarche ainsi entreprise est sans doute loin d’apporter des réponses simples à chacune des questions posées, mais permet peut-être, au lecteur, sans que lui soit imposé quelque schéma simplificateur que ce soit, de disposer d’éléments d’appréciation d’un système dont la complexité est incontestable.

La déclaration gouvernementale, lue à la Chambre et au Sénat le 9 mars 1992 par le Premier ministre Jean-Luc Dehaene, situe d’emblée l’action du gouvernement au sein d’une société complexe vivant dans une ’période très confuse’. Elle fait en premier lieu écho au malaise d’électeurs, à leur ’mécontentement face au manque d’efficacité de notre système politique’ que ’le niveau de vie élevé que nous connaissons en Europe et l’existence d’institutions élues et d’organes de concertation’ n’ont pu empêcher, et au sentiment d’impuissance, de vulnérabilité et de peur ressentis par de nombreux citoyens. Les traits paradoxaux des perceptions du politique par les citoyens et des capacités d’action des pouvoirs publics sont ensuite énoncés : ’Leur confiance dans les autorités faiblit, précisément au moment où celles-ci ont étendu leur terrain d’action à quasi tous les domaines de la vie en société et ce, souvent à la demande expresse de ces mêmes citoyens. Nous sommes emportés dans un étrange tourbillon. La prospérité et les processus de production économique ont un impact profond sur le comportement individuel et collectif des citoyens, ce qui impose sans cesse de nouvelles tâches aux autorités. (…) Chacun de ces problèmes a trait au comportement humain et ne peut dès lors être uniquement résolu par de simples interventions techniques, règlements, loi ou moyens techniques. Ils relèvent en effet aussi de l’éducation, de l’éthique et de la mentalité. Les pouvoirs publics – dont le Gouvernement et le Parlement ne constituent qu’une partie, et au sein desquels la magistrature, l’appareil administratif et tous les responsables régionaux et locaux ont également leur place – se heurtent très souvent aujourd’hui aux limites de leurs capacités techniques et financières. (…) (L’influence des pouvoirs publics) dans de nombreux domaines de la société est devenue telle que l’ensemble devient difficile à gérer, d’autant plus que le consensus social dans bien des domaines est plus difficile à réaliser. En tant que représentants politiques démocratiquement élus, nous assumons une large responsabilité dans la société. Au travers des débats que nous menons et des choix que nous opérons, nous devons être parmi les initiateurs de la rénovation sociale. Mais nous ne pouvons pas assumer cette tâche seuls. Au cours des dernières années, nous avons eu la tentation, et nous avons parfois été contraints, d’assumer toujours plus de responsabilités dans de très nombreux domaines. La politique doit pourtant éviter de donner l’impression qu’elle peut tout résoudre à la fois. Elle doit prendre des engagements clairs, créer le cadre nécessaire au développement de la vie économique, sociale et intellectuelle et essayer de formuler une réponse précise aux besoins et aspirations du citoyen’. Pour le gouvernement, ’apporter une réponse rapide et adéquate aux besoins de la société’ passe par la conclusion d’un contrat avec le citoyen – contrat portant sur ’cinq grands défis sociaux’ : ’la sécurité du citoyen’, ’plus d’équité par une meilleure administration de la justice’, ’une meilleure maîtrise de l’immigration’, ’une politique de l’environnement plus poussée’ et ’une société solidaire’ -, mais ’suppose aussi la poursuite de l’élaboration de la structure fédérale de l’Etat, d’une part, et l’assainissement des finances publiques, d’autre part’. L’achèvement de la réforme de l’Etat fédéral – ’thème qui fait l’objet d’un large consensus entre la quasi-totalité des partis’ – reste donc un des axes prioritaires de l’action du gouvernement social-chrétien/socialiste qui se met en place au printemps 1992. Cette coalition ne dispose pas de la majorité des deux-tiers requise par la révision d’articles de la Constitution ni des majorités spéciales requises pour l’adoption de certaines lois de réformes. La réalisation des intentions du gouvernement en matière institutionnelle exige donc des négociations avec des formations politiques appartenant à l’opposition. C’est à l’examen de ces réformes au cours de cette législature qu’est consacré le présent Courrier hebdomadaire . L’examen portera sur la présentation de projets et de propositions, sur l’engagement et le déroulement des négociations, sur les tensions qui les ont émaillées et sur les décisions auxquelles elles ont abouti dans un champ qui est celui des réformes institutionnelles au sens large. C’est-à-dire non seulement des réformes qui visent au règlement d’aspects des contentieux communautaires mais aussi, de façon générale, à l’aménagement et au fonctionnement de mécanismes institutionnels. La gamme des matières sur lesquelles portent ces réformes est très étendue, depuis le statut des parlementaires jusqu’au financement et à la comptabilité des partis politiques ou le contrôle des dépenses électorales. L’angle d’approche choisi privilégie les projets du gouvernement fédéral. De façon plus incidente, sont évoqués sans approfondissement, des problèmes sur des enjeux ayant des interférences avec le processus étudié, ainsi que des éléments de contexte ou encore des changements de structure ou des choix de stratégie décidés par les partis. Pour être complet, un bilan des décisions importantes qui ont marqué le déroulement de la législature doit comporter d’autres volets, qui feront l’objet d’une publication distincte.

Lorsqu’ils évoquent la réforme de l’Etat, les médias s’intéressent rarement aux conséquences humaines et administratives qu’ont eues ces dernières années les différents transferts de compétences et de moyens financiers aux communautés et aux régions. Les considérations qui suivent, ont l’ambition d’éclairer quelque peu le lecteur sur la manière dont on a opéré les transferts de personnel des ministères et des organismes parastataux aux nouvelles collectivités politiques. Dans un souci de clarté, nous distinguerons deux phases : la phase de réformes institutionnelles couvrant la période 1979-1984 et la phase couvrant la période 1988-1994. Il est important de distinguer les transferts en provenance des ministères de ceux des organismes parastataux. Pourquoi ? Dans le premier cas, le Roi a trouvé une compétence propre directe qui lui a été confiée directement par l’article 88 de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, dont nous distinguerons les différentes rédactions de 1980 et de 1988 et leurs conséquences sur le plan juridique et administratif. Les agents transférés dans cette hypothèse l’étaient directement aux services (ministères) des exécutifs (aujourd’hui gouvernements) communautaires et régionaux ou du collège réuni de la Commission communautaire commune. Dans le second cas, les communautés et les régions n’ont pu obtenir les ressources humaines et les moyens financiers correspondant aux compétences attribuées par la loi spéciale qu’après l’adoption d’une loi ordinaire opérant la dissolution ou la restructuration d’un certain nombre d’organismes parastataux. Cette procédure a été rendue nécessaire parce que les organismes parastataux jouissent d’une personnalité juridique distincte de l’Etat, qui leur a été octroyée par la loi, et parce que la plupart de leurs lois organiques stipulent que leur suppression ne peut être opérée que par une loi. Deux lois successives ont prévu la dissolution ou la restructuration plus ou moins poussée d’un grand nombre d’organismes parastataux mais également de certains établissements publics et même de quelques services de l’Etat, pourtant dépourvus de personnalité civile propre. Dans ce dernier cas, la technique législative a été utilisée pour renforcer la sécurité juridique des transferts. La stabilité du personnel a parfois été mise à rude épreuve. En effet, le législateur a été forcé, pour respecter l’autonomie des nouvelles collectivités politiques, de prévoir que les transferts se feraient directement à la personne juridique de la communauté ou de la région et non aux services de l’exécutif. Par conséquent, les agents transférés devaient encore attendre que ladite communauté ou région prenne un décret ou une ordonnance pour décider soit de les intégrer dans les services de l’exécutif (aujourd’hui gouvernement), soit de les affecter à une nouvelle personne morale à créer. Lors des travaux préparatoires du projet qui allait devenir la loi du 28 décembre 1984, le gouvernement prit l’engagement moral de ne pas transférer d’agents à une communauté ou à une région avant que celle-ci n’ait créé la structure juridique d’accueil. Le respect de cet engagement ne put être tenu dans tous les cas pour des raisons d’opportunité politique ou pour des raisons financières. Les lois spéciale et ordinaire du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l’Etat ne prévoient que des transferts limités de compétences nouvelles. Par conséquent, les transferts de personnel ne sont pas nombreux non plus. Il s’agit : - de 120 agents du Ministère de l’Agriculture transférés au 1er février 1994 par des arrêtés royaux du 3 juin 1994 ; - de 106 attachés commerciaux (catégorie particulière de personnel contractuel du Ministère des Affaires étrangères) transférés au 1er janvier 1994 par les arrêtés royaux du 31 janvier 1994 en application d’un arrêté royal du 22 décembre 1993 fixant les modalités de leur transfert ; - de 53 agents de l’Office national des débouchés agricoles et horticoles, qui était un organisme parastatal dépendant du Ministère de l’Agriculture, dont le reste du personnel a été intégré à ce département après les transferts nominatifs aux régions qui ont été effectués au 1er janvier 1994 par des arrêtés royaux du 3 juin 1994 en application d’un arrêté royal du 29 novembre 1993 déterminant les modalités de ces transferts. Ces transferts s’inscrivent dans les normes existantes que nous allons analyser. Nous n’évoquerons dans ce numéro du Courrier hebdomadaire que succinctement deux types de transferts particuliers. Dans un premier cas, il s’agit des transferts qui ont été effectués des services du gouvernement de la Communauté française à ceux du gouvernement de la Région wallonne et du collège de la Commission communautaire française, suite à la ratification des accords dits de ’la Saint Quentin’ et au transfert de compétences qui en résulte. Dans la première opération évoquée (transfert à la région), il y a déjà eu le précédent du transfert des agents chargés de la gestion des monuments et sites, mais la seconde opération (transfert au collège de la COCOF) s’envisage comme particulièrement complexe puisque des agents d’une collectivité politique soumis aux principes généraux des différentes fonctions publiques garantis par l’article 87 de la loi spéciale de réformes institutionnelles, rejoignent une collectivité politique qui est assimilée à un pouvoir subordonné pour le recrutement et la gestion de son personnel, du moins pour les compétences attribuées par la loi spéciale du 12 janvier 1989. Y aura-t-il cohabitation ou assimilation des personnels et dans ce cas avec quelles garanties pour les agents transférés ? Un arrêté du gouvernement de la Communauté française du 4 novembre 1994 détermine les modalités de transfert du personnel au gouvernement wallon et au collège de la Commission communautaire française et les arrêtés du 7 novembre 1994 et du 9 janvier 1995 opèrent les transferts respectivement au 1er janvier 1994 et au 1er janvier 1995. Dans un deuxième cas, il s’agit de l’opération particulièrement compliquée sur le plan technique de la suppression de la province de Brabant qui a dû faire l’objet d’une disposition transitoire dans le nouvel article 1er de la Constitution, ainsi que d’un accord de coopération daté du 30 mai 1994.

Dans une économie internationalisée, la perception et la prise en compte des coûts économiques et sociaux des atteintes à l’environnement sont lentes. La dimension environnementale de la croissance n’entre que progressivement dans le calcul économique. Dans ce domaine comme dans d’autres, par exemple en matière d’emploi, les acteurs se situent diversement. On est en présence de personnes et d’entreprises qui occasionnent les dégradations mais qui peuvent les externaliser, c’est-à-dire en reporter la responsabilité, la résolution et les coûts sur d’autres, à savoir la collectivité. Des normes sont adoptées par des Etats et par des organismes internationaux qui visent, soit à freiner les atteintes à l’environnement et à fixer des limites pour l’avenir, soit à structurer des modes d’imputation de leurs coûts. Les problèmes d’environnement entrent ainsi largement dans la sphère de décision politique et s’institutionnalisent, après des périodes de latence au cours desquelles des groupes tentent d’exercer des pressions pour qu’ils le soient. Des politiques d’environnement s’ébauchent, souvent de manière non planifiée, au travers de législations et de réglementations parmi lesquelles figurent les différents types d’instruments fiscaux. Des effets d’entraînement s’opèrent entre les différentes mesures nationales et supranationales. Lentrée en politique’ des questions d’environnement se déroule simultanément à des remises en cause d’équilibres internationaux, à la recherche de la définition de nouveaux modes de développement, non uniquement basés sur des considérations de rentabilité économique et financière. La Belgique ne se situe pas en pointe de ces débats et de ce processus de décision, mais doit s’insérer dans des choix opérés, notamment, au niveau européen. La première partie de ce Courrier hebdomadaire rappelle quelques étapes de ce processus de décision. Les multiples aspects de ce processus, long et lent, ont été quelque peu gommés par l’écho qu’a reçu une mesure fiscale particulière, la taxe sur certains produits et emballages communément appelée ’écotaxe’. Cette mesure a eu un tel retentissement en raison des conditions particulières de sa négociation. Aux lendemains de la constitution du gouvernement Dehaene – qui s’est donné comme priorités la poursuite de la réforme des institutions et l’assainissement des finances publiques – Ecolo et Agalev ont, dans le rapport de force entre partis aiguisé par la nécessité d’obtenir des majorités spéciales pour le vote de certaines réformes institutionnelles, cherché à négocier leur appui avec en contrepartie le vote de dispositions fiscales en matière d’environnement. Un deuxième chapitre de ce Courrier hebdomadaire est consacré à un compte-rendu chronologique détaillé du déroulement des événements liés au dossier ’écotaxes’ : depuis l’entrée de cet instrument fiscal sur la scène politique belge lors du ’dialogue de communauté à communauté’ jusqu’aux derniers préparatifs de sa mise en application. Dans un troisième chapitre, nous présenterons une ébauche d’analyse du débat des écotaxes tel qu’il s’est déroulé en Belgique. L’accent sera placé sur les initiatives et les stratégies des principaux acteurs intervenant dans ce dossier, ainsi que sur les dispositifs de négociation mis en place en cette occasion. Nous verrons dans quelle mesure le débat relatif à un instrument particulier (l’écotaxe) est révélateur des conceptions conflictuelles en matière de politique de l’environnement et de maîtrise de la régulation des activités économiques. Notre propos n’est donc pas de prendre position, de juger de la pertinence de ces ’écotaxes’ telles qu’elles ont été proposées par les partis écologistes par rapport à d’autres instruments. Nous ne prétendons pas non plus épuiser le sujet des politiques de l’environnement et de leurs instruments en Belgique, ni fournir une étude approfondie de l’écofiscalité sous ses aspects juridiques et économiques. L’objectif principal de la présente étude est de retracer le parcours d’une proposition politique bien précise – celle d’Ecolo/Agalev en matière d’écofiscalité – dans un contexte de réformes institutionnelles et de problèmes budgétaires.

Le gouvernement Dehaene, comme le précédent, s’est donné comme priorités la poursuite de la réforme des institutions et l’assainissement des finances publiques. Contrairement au gouvernement précédent, les négociations entre partis pour constituer l’actuelle coalition gouvernementale (CVP, PS, SP, PSC) n’ont pas abouti à la rédaction d’un accord général et précis en matière de réformes institutionnelles. L’accord de gouvernement renvoie à une procédure utilisée à plusieurs reprises dans le passé, celle d’un ’dialogue de communauté à communauté sur la problématique institutionnelle globale’ à engager entre les partis politiques francophones et néerlandophones à l’initiative du gouvernement. L’objectif de ce dialogue est de trouver parmi les partis de l’opposition ceux qui permettraient à la coalition d’atteindre la majorité des deux tiers au Parlement et la majorité dans chaque groupe linguistique nécessaires au vote de certaines dispositions constitutionnelles et législatives. Ce dialogue a eu lieu d’avril à juillet 1992. Nouvel état des lieux des positions des partis, ses résultats sont relativement maigres, les principaux points de tension entre les formations politiques ne s’étant pas aplanis. Une autre procédure a alors été choisie par le Premier ministre. Elle consiste d’abord à dégager un accord entre les partis de la coalition gouvernementale et ensuite à chercher, sur cette base, à rallier des partis de l’opposition. Un accord est trouvé et est finalisé dans la révision de plus de quarante articles de la Constitution et dans la rédaction

Au cours de la seconde quinzaine de mars, le Premier ministre Jean-Luc Dehaene prend contact avec les partis politiques qui s’étaient déclarés intéressés par l’ouverture d’un dialogue. Dans un premier temps, il rencontre les présidents des partis d’opposition. Lors d’un déjeuner, le 23 mars, le Premier ministre et les présidents des partis de la majorité décident que ces derniers prendraient l’initiative du dialogue. Le gouvernement y serait directement impliqué par la participation du Premier ministre. Ces partis, dans la composition de leur délégation, devraient reprendre des membres des exécutifs de communauté et de région. Certains membres des délégations représentent donc à la fois leur parti et les exécutifs. De ces caucus, il ressort que le dialogue pourrait démarrer le 6 avril. Les partis politiques devraient prendre l’initiative de convoquer les participants au dialogue et non le gouvernement. Sans que le problème ne soit abordé officiellement en Conseil des ministres, Jean-Luc Dehaene décide qu’il représenterait seul le gouvernement lors des discussions. Lors de la réunion de la Commission de la révision de la Constitution de la Chambre, le 25 mars, le Premier ministre s’explique sur l’organisation du dialogue de communauté à communauté. Il affirme que les parlementaires joueront un rôle très important ; si l’initiative du dialogue incombe aux partis, une fois que celui-ci sera terminé, il appartiendra au gouvernement de déposer des projets de loi et au Parlement de les voter. Des propositions d’initiative parlementaire pourraient être discutées concomitamment aux projets du gouvernement. Il confirme que les contacts intervenus entre le Premier ministre et les partis ont pour objet de définir la liste des sujets qui seront abordés au cours du dialogue […]

Le gouvernement CVP-PS-SP-PSC formé après les élections législatives du 24 novembre 1991 est entré en fonction le 7 mars 1992. Auparavant, le 7 janvier a été élu l’exécutif de la Communauté française (PS-PSC) et le lendemain celui de la Région wallonne (PS-PSC). En Flandre, une partie de l’exécutif flamand – 7 membres (CVP-SP) sur 11 – fut élue le 21 janvier, un membre supplémentaire (VU/VVD) venant s’y adjoindre le 30 janvier. Chronologiquement ce sont les accords politiques de la Région wallonne et de la Communauté française qui furent négociés les premiers. Les négociations distinctes mais parallèles furent menées rapidement (entre le 28 décembre 1991 et le 2 janvier 1992) entre les partis qui constituaient déjà les exécutifs précédents. Les ’lignes de forces et priorités de la politique du gouvernement flamand’ furent approuvées par les négociateurs CVP, SP et VU/VVD le 28 janvier. L’accord de gouvernement porte quant à lui la marque des phases de la formation du gouvernement qui ont précédé sa négociation, tardive mais extrêmement brève, du 25 au 28 février, par les négociateurs CVP, SP, PS et PSC. Le présent Courrier hebdomadaire présente, dans sa première partie, une analyse des accords gouvernementaux. Le contraste est frappant entre la concision de l’accord national et le caractère beaucoup plus détaillé des accords communautaires et régional. Une attention particulière est apportée aux modes de coopération prévus entre ces niveaux de pouvoirs. Chaque accord contient en effet des références à des formes de collaboration à développer sur certaines matières. La deuxième partie est consacrée à la réforme des institutions. Le contenu de l’accord gouvernemental – plus succinct encore en la matière que dans les autres parties – est situé par rapport aux étapes précédentes des discussions sur la ’troisième phase’, aux programmes des partis et aux notes des formateur et informateur. Les discussions préparatoires au dialogue de communauté à communauté sont décrites jusqu’au 22 juin 1992, date à laquelle les présidents du dialogue formulèrent une proposition de plate-forme de négociation et invitèrent sept partis (PS, PSC, Ecolo, CVP, SP, VU, Agalev) à négocier. La troisième partie est consacrée à l’examen du début de la politique gouvernementale en matière budgétaire et dans la perspective de l’Union européenne. Un bref historique du processus d’intégration économique permet de situer d’une part les inflexions que les partis ont mises sur ce thème dans leur programme et d’autre part les premières mesures prises par le gouvernement.

Le système de répartition des matières entre l’Etat central, les communautés et les régions mis en place lors des diverses étapes de la réforme des institutions du 8 août 1980 est fondé sur le principe de l’exclusivité. Toutefois, le morcellement des matières était tel qu’une intervention simultanée de l’Etat central, des communautés et des régions était possible dans bien des matières, pouvant entraîner confusions, voire conflits de compétences. Un cadre général prévoyant la coopération entre les communautés et les régions et permettant celle-ci avec l’Etat central a été prévu dans la réforme institutionnelle de 1988 et a été de pair avec une extension des transferts de compétences aux communautés et aux régions. La loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1988 prévoit entre autres que les communautés et les régions peuvent conclure des accords de coopération qui portent notamment sur la création conjointe de services et institutions communs, sur l’exercice conjoint de compétences propres ou sur le développement d’initiatives en commun. Cette disposition vient compléter des mécanismes de collaboration ou de coopération dont certains remontent à 1971. Ces accords de coopération sont dans quelques cas obligatoires, mais le plus souvent facultatifs ; ils reposent sur le libre consentement des parties. C’est à l’analyse des aspects juridiques et théoriques et de l’utilisation dans la pratique par les communautés et les régions de cette possibilité de coopération qu’est consacré ce Courrier hebdomadaire . Il est encore trop tôt pour dresser un bilan du droit de la coopération tel qu’il résulte des accords évoqués dans la présente étude, d’autant qu’en l’absence de conflits ouverts à leur propos, les juridictions de coopération n’ont pas encore eu à fonctionner. Il est toutefois de l’ordre du vraisemblable que la multiplication des accords de coopération contribue à la création, à côté du droit interne de chacune des entités, d’un droit commun – collectif – qui ne s’identifie pas pour autant au droit de l’Etat central. L’évolution du fonctionnement – et éventuellement de l’aire d’intervention – d’autres institutions, comme la Cour d’arbitrage et le Comité de concertation, pourrait constituer également un élément important dans l’établissement de ce nouveau cadre juridique général.

Des aspects importants de la politique de santé font partie avec, entre autres, l’aide sociale et la protection de la jeunesse, des matières dites ’personnalisables’ qui, aux termes de l’article 59bis, § 2bis de la Constitution, relèvent de la compétence des communautés. La notion de matières personnalisables a été conçue en vue de rencontrer une revendication flamande portant sur la protection juridique à accorder aux habitants néerlandophones de Bruxelles dans le cadre des structures institutionnelles nouvelles de la Belgique. L’article 107quater de la Constitution, inséré le 24 décembre 1970, consacre l’existence, sur le même plan que la région wallonne et la région flamande, d’une troisième entité : la région bruxelloise. Encore importe-t-il de déterminer quelles sont les matières pour lesquelles une politique régionale différenciée se justifie, en tout ou en partie. L’article 4, al. 1er de la loi du 1er août 1974 créant des institutions régionales à titre préparatoire détermine les matières pour lesquelles une politique régionale différenciée se justifie, en tout ou en partie, et y inclut l’hygiène et la santé. L’attribution de ces compétences à la région bruxelloise a soulevé des difficultés. De quelles garanties, s’est-t-on inquiété dans les milieux flamands, les néerlandophones habitant Bruxelles vont-ils disposer de pouvoir s’adresser dans leur langue, selon leur propre sensibilité culturelle, à divers institutions et services, sociaux et hospitaliers, si la réglementation est édictée par une assemblée régionale dominée par une très large majorité de francophones ? C’est alors qu’apparaît l’idée de confier ces matières aux communautés et non aux régions. La première trace législative en ce sens est le projet de loi du 11 juillet 1978 portant diverses réformes institutionnelles, qui étend la compétence des conseils culturels à un certain nombre de matières qualifiées de ’personnalisées’. Dans son avis, toutefois, le Conseil d’Etat a estimé que ce projet n’était pas conforme à la Constitution en soulignant que le constituant de 1970 avait clairement exclu toutes les matières sociales de la notion de ’matières culturelles’ transférées aux conseils culturels. Le gouvernement a alors décidé de procéder à une révision de la Constitution. On retrouve cette notion au moment de l’exécution de la régionalisation préparatoire. A cette occasion, le caractère personnalisable de certaines matières a été clairement mis en évidence et l’article 3 de la loi du 5 juillet 1979 modifiant la loi du 1er août 1974 a prévu qu’une politique communautaire différenciée se justifie dans une série de matières, qu’il énumère et qui sont qualifiées dans les travaux préparatoires de matières personnalisables. Ces matières ont fait l’objet d’une attribution au plan exécutif à des comités ministériels distincts. Cette notion est ensuite consacrée le 17 juillet 1980 à l’article 59bis de la Constitution et son contenu est précisé par l’article 5 de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980. […]

La loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1988 contient des dispositions qui enserrent l’action des régions en matière économique dans l’obligation de respecter des principes généraux. Ces principes généraux sont d’une part la libre circulation des personnes, biens, services et capitaux et la liberté de commerce et d’industrie et d’autre part l’union économique et l’unité monétaire. En matière économique, les Régions exercent leurs compétences dans le respect des principes de la libre circulation des personnes, biens, services et capitaux et de la liberté de commerce et d’industrie ainsi que dans le respect du cadre normatif général de l’union économique et de l’unité monétaire, tel qu’il est établi par ou en vertu de la loi et par ou en vertu des traités internationaux. A cette fin l’autorité nationale est compétente pour fixer les règles générales en matière : 1° de marchés publics ; 2° de protection des consommateurs ; 3° d’organisation de l’économie ; 4° de plafonds d’aides aux entreprises en matière d’expansion économique, qui ne peuvent être modifiés que de l’accord des Régions. L’autorité nationale est, en outre, seule compétente pour : 1° la politique monétaire aussi bien interne qu’externe ; 2° la politique financière et la protection de l’épargne, en ce compris la réglementation et le contrôle des établissements de crédit et autres institutions financières et des entreprises d’assurance et assimilées, des sociétés de portefeuille et des fonds communs de placement, le crédit hypothécaire, le crédit à la consommation, le droit bancaire et de l’assurance, ainsi que la constitution et la gestion de ces institutions publiques de crédit ; 3° la politique des prix et des revenus ; 4° le droit de la concurrence et le droit des pratiques de commerce, à l’exception de l’attribution des labels de qualité et des appellations d’origine, de caractère régional ou local ; 5° le droit commercial et le droit des sociétés ; 6° les conditions d’accès à la profession ; 7° la propriété industrielle et intellectuelle ; 8° les contingents et licences ; 9° la métrologie et la normalisation ; 10° le secret statistique ; 11° la Société nationale d’investissement ; 12° le droit du travail et la sécurité sociale’. L’exposé des motifs de la loi, les rapports des commissions de la Chambre et du Sénat et l’avis du Conseil d’Etat donnent au principe de sauvegarde de l’union économique et de l’unité monétaire des contenus qui sont regroupés, dans ce Courrier hebdomadaire , autour de quelques axes. L’approche suivie est celle du juriste qui cherche à appréhender les diverses significations qui peuvent être élaborées des notions d’union économique et d’unité monétaire. Par ailleurs, l’énoncé du principe de sauvegarde de l’union économique et de l’unité monétaire dans une loi spéciale renvoie au statut conféré dans l’ordre juridique belge à ce type de législation et au champ d’interprétation qu’elle peut ouvrir. Bien que le débat sur la place du droit dans le système de la décision politique ne puisse être esquissé dans le cadre de cette étude, on peut émettre l’hypothèse que les lois spéciales sont à envisager davantage comme un ensemble de ressources mobilisables que comme des règles de jeu immuables. Elles constituent, comme les réformes de la Constitution, autant d’étapes dans l’évolution des structures politiques de la Belgique, qui sont des états de la résolution des rapports de force et des compromis adoptés à ces moments et des points de départ de nouvelles périodes de latence et de revendications au cours desquelles la mise en oeuvre des prescrits légaux peut être sujette à négociation. Les règles constitutionnelles font cependant partie des contraintes qui s’imposent au processus de décision. Au même titre que les circuits de communication et d’information que le décideur est capable d’exploiter ou encore que la structure organisationnelle des administrations (répartition des tâches entre départements et services) avec lesquelles il doit compter pour gérer les dossiers qu’il a en charge, les règles constitutionnelles font partie des contraintes qui s’imposent au processus de décision. Tout argument ne peut cependant trouver un soutien dans les lois spéciales. Elles ne se présentent pas comme un matériau essentiellement plastique. Elles ont une cohérence qui tient à l’emprise de la communauté des juristes dans leur rédaction, leur interprétation et leur étude et à l’autonomie plus ou moins grande réservée au phénomène juridique par rapport à d’autres pratiques sociales comme la politique, l’activité économique, la morale, etc.

Au cours de la troisième étape de la réforme de l’Etat, la question de la fédéralisation de la sécurité sociale gagne en importance. Certes, ce point ne figure ni dans la déclaration gouvernementale de mai 1988, ni dans les matières à traiter dans la troisième étape, mais il n’en constitue pas moins un des thèmes importants du débat politique actuel. Ce Courrier hebdomadaire n’a pas pour objet de prendre position, ni de venir en appui à l’une ou l’autre thèse en présence, il vise, après avoir décrit le fonctionnement de la sécurité sociale dans deux Etats fédéraux, à rendre compte des acteurs qui se sont prononcés sur cette question, des positions qu’ils ont prises à ce propos et des études réalisées. Ce Courrier hebdomadaire se terminera sur une analyse des répercussions de ce débat sur l’évolution de la réforme de la sécurité sociale en cours dans différents secteurs.

La problématique de la communautarisation de la coopération au développement a été présentée, explicitement ou implicitement, au cours des différentes étapes du processus de réformes institutionnelles depuis 1970. Problématique marginale cependant, dans la mesure où elle touche à un domaine – les relations extérieures – qui est autonome par rapport tant aux préoccupations des organisations politiques qu’aux grands courants de l’opinion publique aussi bien au Nord qu’au Sud du pays. On l’a souvent dit : la Belgique, n’ayant qu’une faible identité nationale, n’a guère de politique étrangère spécifique, sinon celle qui consiste à emboîter le pas des grandes alliances et institutions internationales (OTAN, CEE, Banque mondiale, etc.) dont elle entend être un allié fidèle et loyal. Problématique d’appareil aussi, car les revendications qui ont émergé dans ce secteur de la vie publique sont passées et passent encore à travers le prisme d’équilibres (ou de déséquilibres) linguistiques réalisés ou à réaliser dans les institutions concernées, et non à travers celui du contenu des politiques à mener. L’étude présentée ici est divisée en quatre parties. La première situe les évolutions dans le champ des relations extérieures de la Belgique, lesquelles constituent le cadre général dans lequel opère la coopération au développement ; on y relèvera surtout l’écart entre le droit et la réalité de ces relations, écart induit par les ’poussées’ communautaires qui ont marqué le paysage politique belge depuis la fin des années 1960. La deuxième partie aborde le champ de la coopération au développement et traite de la montée des revendications communautaires au cours des années 80.

L’entrée en vigueur de la loi spéciale de financement des Communautés et des Régions du 16 janvier 1989 permet aux Communautés et aux Régions d’exercer les compétences nouvelles qui leur ont été transférées par l’article 59bis de la Constitution révisé le 15 juillet 1988 et par la loi spéciale du 8 août 1988. Une étape importante du processus de décision en la matière avait été franchie en mai 1988 par la signature de l’accord gouvernemental. A ce moment, l’état avancé des arbitrages et des compromis opérés par les négociateurs des cinq partis appelés à former la coalition gouvernementale avait notamment permis de dégager les grandes lignes des futurs mécanismes de financement. Ces transferts de compétence et de moyens financiers ont impliqué de nombreux choix, tant politiques que techniques. La capacité d’appréhender les implications – immédiates et à l’horizon de 10 et 20 ans – de ces choix sur les finances nationales, communautaires et régionales revêt une grande importance. A cet égard, des éléments d’information étaient contenus dans plusieurs notes de simulation financière réalisées par l’équipe de J.L. Dehaene et remises aux négociateurs de l’accord gouvernemental. Ces notes de travail, qui ont été exploitées dans une étude précédente, ont conservé un poids non négligeable dans les discussions parlementaires et extraparlementaires qui eurent lieu entre la déclaration gouvernementale et le vote de la loi spéciale de financement des Communautés et des Régions. Des modifications ont été apportées à certains aspects des mécanismes de financement et à certaines hypothèses d’évolution de paramètres de référence ; ces dernières n’affectent cependant pas, globalement, la logique générale du système telle qu’elle a été décidée et incluse dans la déclaration gouvernementale. Les réactions au projet de loi ont été nombreuses au cours des travaux parlementaires ; elles émanaient le plus souvent de parlementaires de l’opposition. A côté de multiples demandes d’obtention d’informations complémentaires et de simulations d’impact (notamment d’autres réformes, telle la réforme fiscale) et de commentaires sur l’absence de consultations (comme celle des Exécutifs de Communautés et de Régions), sur le rôle dévolu au Parlement dans le processus de décision et le caractère précipité de la méthode de travail choisie, des critiques, et dans certains cas des craintes, ont été exprimées. Elle portèrent principalement sur la complexité du système mis en place et l’impossibilité consécutive d’avoir une vue générale et correcte de toutes les implications qu’il sous-tend, le manque de responsabilité financière complète accordée aux Communautés et aux Régions, le risque de nombreuses contestations et la nécessité d’arbitrages fréquents qui seraient source de nouvelles tensions communautaires et régionales, le risque d’un dérapage des finances publiques, le non-respect des quatre principes fondamentaux énoncés par le gouvernement,... Cette étude poursuit un double objectif : d’une part, présenter et expliciter les mécanismes de financement des Communautés et des Régions contenus dans la loi spéciale du 16 janvier 1989 et les simulations chiffrées présentées par le gouvernement ; d’autre part, proposer l’application d’autres hypothèses de base et tester des scénarios. Pour la présentation de la loi, le choix a été fait de reprendre l’ensemble des mesures et des étapes de la réforme, même celles qui ne diffèrent pas de celles contenues dans l’accord du gouvernement et qui figuraient déjà dans l’étude précédente. Les points de différence sont chaque fois indiqués. Les simulations chiffrées présentées par le gouvernement en décembre 1988 sont reprises dans leur globalité et non plus étape par étape. Elles sont mises en rapport avec celles de mai 1988 (cette comparaison permet de mettre l’accent sur l’importance des hypothèses dans l’évaluation des marges de manœuvre des Communautés et des Régions) et avec l’évolution simplement indexée des dépenses actuelles pour les compétences concernées. Les scénarios et exercices de simulation permettent de dégager certaines grandes tendances qui peuvent, dans certains cas, donner un éclairage différent des décisions prises.

Trois membres du conseil d’administration du CRISP, Jacques Yerna, Els Witte et Francis Delpérée, ont prononcé le 24 février 1989, lors de la séance organisée à l’occasion du 30ème anniversaire du CRISP, des exposés sur le thème : la Belgique, pays en mutation. Le conseil d’administration du CRISP a décidé la publication du texte de ces exposés sous la forme d’un Courrier hebdomadaire . Les textes sont reproduits dans une forme très proche de celle des exposés oraux. Il s’agit donc d’interventions très personnelles, qui s’écartent, par leur spontanéité, du style habituel des publications du CRISP. Le présent Courrier hebdomadaire permet à tous les amis du CRISP qui, pour une raison ou une autre, n’ont pu assister à la séance du 24 février 1989, d’en prendre connaissance, et, à ceux qui étaient présents, d’en conserver la mémoire.

Le 12 janvier 1989 était votée une loi spéciale relative aux institutions bruxelloises, qui met un terme au long processus de réformes institutionnelles ayant débuté en 1970, date à laquelle un article 107quater prévoyant l’existence d’une région bruxelloise était inséré dans la Constitution ; sans qu’elle ait été pour autant organisée dans les faits. Cette loi présente une certaine complexité qui reflète l’état des rapports de force politiques qui a présidé à son adoption. L’accord entre les francophones et les néerlandophones de la majorité qui a présidé à l’adoption de la loi spéciale a eu pour objectif de rationaliser et de réorganiser les institutions bruxelloises par un texte juridique complexe, mais confiant l’exercice des diverses compétences aux mêmes personnes, toutes bruxelloises. Pour des raisons politiques et linguistiques (majorités différentes) ainsi que juridiques (compétences et niveaux de pouvoir différents), c’est par les personnes que la simplification des institutions bruxelloises a été opérée. Ce sont en effet les mêmes 75 personnes élues tous les 5 ans par les électeurs des 19 communes bruxelloises qui, éventuellement linguistiquement séparées, dans des institutions distinctes avec des personnalités juridiques distinctes, exerceront à Bruxelles des compétences distinctes à des niveaux de pouvoir distincts et par des normes distinctes. Avant de parcourir les dispositions de la loi spéciale, il convient de donner un aperçu global des institutions bruxelloises. Les institutions bruxelloises, dotées chacune de la personnalité juridique, sont au nombre de cinq. La première institution est compétente en matière régionale, la seconde en matière d’agglomération, et les trois dernières, à des niveaux différents, en matière communautaire. La Région de Bruxelles-capitale est l’institution compétente en matière régionale, en vertu de l’article 107quater de la Constitution. Organisée dans le livre premier de la loi spéciale, elle a pour organes le Conseil de la Région de Bruxelles-capitale et l’Exécutif de la Région de Bruxelles-capitale. Le pouvoir de légiférer par ordonnance est exercé collectivement par le Conseil et l’Exécutif. L’Exécutif adopte des règlements et arrêtés d’exécution. La Région de Bruxelles-capitale est une collectivité politique autonome. L’Agglomération bruxelloise reste l’institution compétente en matière d’agglomération en vertu de l’article 108ter § 2 de la Constitution. Le livre deux organise l’exercice de ces compétences par les organes de la Région, à savoir le Conseil et l’Exécutif. Le Conseil de la Région de Bruxelles-capitale adopte des règlements d’agglomération et l’Exécutif des arrêtés d’exécution. L’Agglomération est un pouvoir subordonné. La Commission communautaire commune est l’institution compétente en matière bipersonnalisable en vertu de l’article 59bis § 4bis al. 2 de la Constitution. Elle a pour organes l’assemblée réunie et le collège réuni. Le pouvoir de légiférer par ordonnance est exercé collectivement par l’assemblée réunie et le collège réuni. Le collège réuni adopte des règlements et des arrêtés d’exécution. La Commission communautaire commune est une collectivité politique autonome. La même Commission communautaire commune composée des mêmes organes est également l’institution compétente (comme pouvoir organisateur) en matière monocommunautaire d’intérêt commun en vertu de l’article 108ter § 3 al. 2, 3° de la Constitution. Le pouvoir réglementaire est exercé collectivement par l’assemblée réunie et le collège réuni. Le collège réuni adopte des arrêtés d’exécution. La Commission communautaire commune agit dans ce cas-ci comme pouvoir subordonné. La Commission communautaire française est l’institution compétente en matière monocommunautaire en vertu de l’article 108ter § 3 al. 2, 1° de la Constitution. Elle a pour organes le groupe linguistique français et le collège (français). Le pouvoir réglementaire est exercé collectivement par le groupe linguistique français et le collège. Le collège adopte les arrêtés d’exécution. La Commission communautaire française est un pouvoir subordonné. En vertu de l’article 108ter § 3 al. 2, 2° de la Constitution, la Commission communautaire française peut exercer également des ’compétences réglementaires déléguées’ par décret-cadre de la Communauté française. Le collège exécute par voie d’arrêté ces règlements. La Commission communautaire flamande est le pendant néerlandophone de la Commission communautaire française. Elle est l’institution compétente en matière monocommunautaire en vertu de l’article 108ter § 3 al. 2, 1° de la Constitution. Elle a pour organes le groupe linguistique néerlandais et le collège (néerlandais). Le pouvoir réglementaire est exercé collectivement par le groupe linguistique néerlandais et le collège. Le collège adopte des arrêtés d’exécution. La Commission communautaire flamande est un pouvoir subordonné. En vertu de l’article 108ter § 3 al. 2, 2°, la Commission communautaire flamande peut exercer ’des compétences réglementaires déléguées’ par décret-cadre de la Communauté flamande. Le collège exécute par voie d’arrêté ces règlements.

L’accord politique conclu en mai 1988 entre les partenaires du gouvernement Martens VIII qui est à l’origine de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises était attendu depuis le moment où, en 1970, le Parlement a introduit dans notre Constitution l’article 107quater créant trois régions, l’une d’entre elles étant la Région bruxelloise. Avec cette législation qui met en place des organes régionaux à Bruxelles, un des problèmes les plus difficiles de la réforme de l’Etat aura finalement trouvé une solution. Au moment où flamands et francophones ont enfin réussi à s’accorder sur le statut de leur capitale commune, dont l’importance symbolique et le rôle économique doivent être soulignés, il a paru opportun de délimiter les contours du compromis qui a vu le jour. Pour ce faire, l’auteur a choisi d’évoquer successivement les différents cadres institutionnels dans lesquels Bruxelles doit trouver sa place : ainsi seront abordés la Région et l’Agglomération ; de plus, malgré le fait que les Bruxellois ne constituent pas une des Communautés composant l’Etat belge, la manière dont les compétences communautaires sont exercées dans la région bilingue de Bruxelles-capitale fera l’objet d’un chapitre particulier afin de rendre compte de l’ensemble des institutions intervenant à Bruxelles. Cette approche permettra de resituer la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises dans son contexte politique, juridique et historique. Enfin, la conclusion sera l’occasion de cerner l’enjeu que représente pour le pays l’organisation d’une région à Bruxelles.

Ces dernières années, le seuil d’entrée dans la vie active a été affecté par la baisse du taux d’activité des jeunes et par l’augmentation des taux de scolarisation, en relation notamment avec l’allongement de la scolarité. Les situations intermédiaires entre école, travail, formation et inactivité se sont multipliées. Davantage sans doute encore que les adultes, les jeunes sont aujourd’hui, en grand nombre, concernés par les situations nouvelles proches des frontières entre inactivité, emploi et chômage et notamment par les situations intermédiaires entre formation et emploi. Pour cette génération, il s’impose plus encore de parler d’enseignements et de formations, d’emplois et de chômages. Un véritable ’continuum’ des positions dans la population active s’est substitué aux catégorisations plus nettes du passé. Il y a eu depuis les années de crise, diversification des situations d’emploi, avec association plus fréquente de l’emploi et de l’activité de formation, avec des cas plus nombreux d’emploi moins complet ou plus précaire que souhaité. De même, on observe dans la trajectoire d’une même personne, une alternance de périodes d’emploi et de périodes de chômage. Les dimensions temporelles sont en effet essentielles, qu’il s’agisse du travail intérimaire, de contrats à durée déterminée, de travail à temps partiel. Les catégories de la population active sont bien souvent hétérogènes, leurs limites parfois imprécises. Un certain seuil d’information est toutefois acquis en ce qui les concerne. Ce n’est pas le cas des disponibilités latentes, non enregistrées, de main d’oeuvre dans la population inactive. Par rapport aux pays voisins, nous disposons de peu de données agrégées susceptibles de faire l’objet d’une exploitation rapide et systématique en vue de la compréhension des transformations de la population active, de l’emploi et du chômage. De plus, les informations aisément accessibles dans ce domaine ne nous donnent le plus souvent qu’une information relativement grossière. L’examen des données disponibles réalisé ici tempère quelque peu ce pessimisme. En effet, il apparaît, comme on le verra ci-dessous, que nous disposons potentiellement en Belgique d’une base d’informations considérable sur la formation, l’emploi et le chômage, qui laisse entrevoir de nouvelles possibilités d’analyse du fonctionnement du marché du travail et en particulier des modalités de l’insertion professionnelle des jeunes. Le présent Courrier hebdomadaire rend compte d’une étude menée au CRISP dans le courant de l’année 1987 à la demande du ministre de la Communauté française ayant la formation dans ses attributions, préalable à la mise en place d’un système permanent d’observation de l’entrée dans la vie active. La réalisation de ce travail a bénéficié des apports du Comité pour l’étude des problèmes de l’emploi et du chômage-CEPEC, ainsi que des informations collectées et des avis recueillis au cours des entretiens qui furent menés dans ce cadre. La demande doit être interprétée à la lumière de préoccupations dont certaines sont davantage d’ordre scientifique et d’autres davantage d’ordre social et politique. Il y a certes unanimité dans les divers milieux concernés pour souhaiter que tout soit mis en oeuvre pour la meilleure connaissance possible des situations relatives à la sortie de l’enseignement et à l’entrée dans la vie active, situations qui sont dans les faits d’une complexité de plus en plus grande. Mais une autre préoccupation existe simultanément chez les décideurs et chez ceux qui, représentants d’intérêts sociaux divers, sont appelés à se prononcer à l’un ou l’autre stade des processus de décision : celle de disposer d’indicateurs de résultats de politiques qui ont été ou qui sont menées et de disposer d’instruments de prévision. La préoccupation de saisir les flux d’insertion et de cheminement dans la vie active occupe une position centrale.

Les compétences des communautés et des régions ont été élargies de manière appréciable suite au vote, à majorité spéciale, de la loi du 8 août 1988 modifiant la loi du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. L’exercice définitif de ces nouvelles compétences par les communautés et les régions est lié au transfert de moyens financiers et administratifs. La seconde phase de l’exécution de la réforme de l’Etat décidée par le gouvernement Martens VIII consistera notamment en l’élaboration, l’examen et l’adoption d’une loi, nécessitant également une majorité spéciale, portant sur le financement des communautés et des régions et modifiant la loi du 9 août 1980, laquelle ne requerrait par contre qu’une majorité simple. L’objet de la présente étude consiste à examiner le mode de financement des compétences transférées aux communautés et aux régions ainsi que les mécanismes financiers appelés à se substituer à celui, ancien, des dotations. Les grandes lignes de ces mécanismes de financement sont tracées dans la déclaration gouvernementale, essentiellement dans une annexe consacrée à cette question. Néanmoins, ces informations, difficilement compréhensibles pour un non spécialiste, ne permettent pas de se faire une opinion pragmatique de la réalité future des finances régionales et communautaires et donc de dégager clairement les enjeux sous-jacents à ce changement fondamental. Des éléments complémentaires d’information sont contenus dans plusieurs notes de simulation financière réalisées par ordinateur qui furent remises aux négociateurs de l’accord gouvernemental. Ces notes, que nous avons exploitées dans notre étude, n’ont pas été annexées à la déclaration gouvernementale ; ni les montants de départ, ni les ventilations régionales et communautaires, ni certaines hypothèses considérées n’ont reçu l’approbation de toutes les parties à la négociation, ces simulations devaient permettre aux négociateurs en présence d’établir des comparaisons entre différents systèmes et d’en évaluer l’impact. Dès lors, il convient de lire l’exercice auquel nous nous sommes livrés en gardant à l’esprit qu’il s’agit davantage de saisir les tendances fondamentales que de tenter un chiffrage qui répondrait en tous points aux réalités financières futures des communautés et des régions. En effet, non seulement des modifications substantielles sont intervenues, depuis la publication des deux notes, en matière d’enseignement et d’emploi, mais encore les hypothèses formulées dans les notes en matière d’inflation, de démographie, de recettes de l’impôt des personnes physiques, de la TVA,..., peuvent être contredites à l’horizon de 10 ou 20 ans. Il nous a semblé intéressant de compléter la présentation des hypothèses du modèle, que nous avons tenté d’expliciter de la manière la plus lisible possible, par celle d’autres scenarii concernant le mécanisme de solidarité et l’endettement des communautés et des régions. Les aspects du financement de la réforme de l’Etat devront être complétés par des études approfondies, non abordées dans le cadre de cette étude, portant sur la question de la trésorerie des régions et des communautés, sur les contraintes que pourrait imposer l’Etat central en vertu de l’union économique et monétaire,…

La Chambre des représentants et le Sénat ont procédé en juin-juillet 1988 à la révision de sept articles de la Constitution. Quatre d’entre eux, les articles, 47, alinéa 1er, 48 alinéa 1er, 108ter et 115, ont été promulgués le 7 juillet 1988 et ont fait l’objet d’une publication au Moniteur belge le 9 juillet 1988. Les trois autres, les articles 17, 59bis et 107ter, ont été promulgués le 15 juillet 1988 et ont fait l’objet d’une publication au Moniteur belge le 19 juillet 1988. En juin-juillet 1980, sept articles de la Constitution avaient été révisés (les articles 3ter, 28, 59bis, 108, 110, 111 et 113) et trois articles nouveaux avaient été adoptés (26bis, 107ter et 135). Cette révision de 1980 concernait le contentieux communautaire et était étroitement liée aux lois de réformes institutionnelles des 8 et 9 août 1980. A la fin de la même législature 1978-1981, l’article 47 avait été modifié par la disposition constitutionnelle du 28 juillet 1981 (abaissement à 18 ans de l’âge du vote aux élections législatives). Au cours de la législature 1981-1985, la révision de la Constitution se poursuivit par la modification de trois articles ; – le 1er juin 1983, l’article 59ter relatif à la Communauté germanophone et l’article 39 relatif à la procédure de vote à la Chambre des représentants et au Sénat ; – le 31 juillet 1984, l’article 84 relatif à la révision de la Constitution pendant une régence ; et par l’abrogation de trois autres articles ; – le 31 juillet 1984, l’article 122 relatif à l’organisation de la garde civique et l’article 133 relatif au statut des étrangers établis en Belgique avant 1814 ; – le 3 juin 1985, l’article 56bis relatif aux conditions spéciales mises pour être désigné comme sénateur. A la fin de la législature 1981-1985, plusieurs propositions de déclaration de révision de la Constitution ont été déposées sur le bureau de l’une ou l’autre Chambre par les parlementaires exprimant les vues de leur parti ; – pour la Volksunie, par F. Baert à la Chambre (Doc 1161 n° 1 du 12 mars 1985) ; – pour le SP, par H. Boel au Sénat (Doc 839 n° 1 du 8 mars 1985) et par L. Van den Bossche à la Chambre (Doc 1172 n° 1 du 18 mars 1985) ; – pour le Vlaams Blok, par K. Dillen à la Chambre (Doc 1319 n° 1 du 12 juillet 1985) ; – pour le PS, par F. Delmotte au Sénat (Doc 941 n° 1 du 16 juillet 1985) et par A. Van der Biest à la Chambre (Doc 1336 n° 1 du 18 juillet 1985) ; – pour Ecolo et Agalev conjointement, par J. Daras et L. Dierickx à la Chambre (Doc 1335 n° 1 du 18 juillet 1985) et par G. Trussart et M. Van Puymbroeck au Sénat (Doc 945 n° 1 du 19 juillet 1985) ; – pour le FDF, par A. Lagasse et consorts au Sénat (Doc 952 n° 1 du 26 août 1985) et par B. Risopoulos et consorts à la Chambre (Doc 1354 n° 1 du 29 août 1985) ; – pour le CVP, par R. Gijs au Sénat (Doc 954 n° 1 du 2 septembre 1985). Alors que les élections législatives de 1978 et de 1981 avaient été précédées de la publication au Moniteur belge d’une déclaration de révision de la Constitution, ce ne fut pas le cas en 1985. Un désaccord existait en effet au sein de la coalition gouvernementale, opposant le CVP, partisan de l’inscription dans la liste des articles à réviser de l’article 59bis, de façon à permettre la ’communautarisation’ de l’enseignement, et le PSC, qui s’y opposait. Plusieurs des textes déposés en fin de législature 1981-1985 ont fait l’objet d’une nouvelle présentation à la fin de la législature 1985-1987. Il en a été ainsi des textes émanant

La loi du 8 août 1980 prévoit que la réforme des institutions ne sera parachevée, du moins en ce qui concerne les Conseils régionaux et de communauté, qu’une fois opérée la réforme du Sénat. Depuis 1970, et assurément depuis 1980, il est acquis que la nouvelle configuration institutionnelle de la Belgique suppose une modification de la structure du Parlement national. Dans tous les pays composés il est tenu compte de la division de l’Etat en plusieurs composantes autonomes pour déterminer la composition et les compétences de la Chambre haute. Aujourd’hui, les Chambres sont constituantes et parmi les articles de la Constitution soumis à révision figurent ceux qui ont trait au Sénat. Toutefois, personne ne pourrait encore se risquer, à décrire la physionomie du futur Sénat. Si tous les partis politiques, pendant la campagne électorale qui a précédé les élections du 13 décembre 1987, s’accordaient pour dénoncer la technique du double mandat instaurée par les lois d’août 1980, nombreux sont ceux qui mesurent, aujourd’hui, que la double appartenance au Parlement national d’une part et à un ou plusieurs Conseils régionaux et de communauté d’autre part, devra, dans une certaine mesure du moins, subsister. De même, il est difficile d’imaginer les choix qu’opérera le Constituant en ce qui concerne les attributions futures de la seconde Chambre : diverses options sont actuellement débattues. Il est probable, par ailleurs, que le choix qui sera fait à propos de la composition de la haute Assemblée conditionnera les compétences qui seront laissées à celle-ci. Devant tant d’incertitudes, il nous a semblé intéressant d’explorer, en tenant compte des spécificités belges et de certaines expériences étrangères, les voies dans lesquelles le Constituant pourrait s’engager. Mais avant d’examiner les conditions dans lesquelles fut créé le Sénat de Belgique, ce que pourraient être demain sa composition et ses attributions, il nous a paru nécessaire de définir le bicaméralisme, d’énumérer ses avantages et ses inconvénients, et d’examiner l’intérêt qu’il peut encore présenter aujourd’hui.