Catalogue

Selon le catastrophisme ambiant, la Belgique devrait bientôt se trouver dans l’incapacité de payer les pensions. Contre cette idée reçue, Paul Palsterman rappelle que le financement des pensions est indissociable du financement global de la sécurité sociale, qui lui-même ne peut être isolé du financement des pouvoirs publics. C’est une conséquence de la façon dont la sécurité sociale belge est conçue, mais aussi de l’interdépendance fondamentale des différents secteurs de la protection sociale. L’auteur présente l’essentiel du cadre légal, les principaux enjeux de fond,les principaux chiffres. Il conteste la pertinence des projections à très long terme et relativise l’importance, dans ce contexte, des éléments démographiques. Sans sous-estimer ceux-ci, il conclut que la question essentielle reste plus que jamais celle des priorités dans les dépenses et de l’équité dans les recettes, question qui a agité la sécurité sociale tout au long de son histoire.

La rémunération des mandataires politiques est l’objet de la curiosité du grand public. Elle suscite de l’hostilité à l’égard du personnel politique. La difficulté de trouver les informations pertinentes tend à alimenter le sentiment d’opacité et donc les critiques entourant la rémunération des principales fonctions politiques. Après avoir examiné la rémunération des parlementaires et des ministres dans un précédent numéro du Courrier hebdomadaire , Jean Faniel s’intéresse ici à la rémunération des mandataires locaux. Utilisant la même méthodologie, l’auteur présente les données recueillies en les ramenant, lorsque cela s’avère possible, à des rémunérations mensuelles nettes, permettant ainsi des comparaisons directes. Est ainsi passée en revue la rémunération des mandataires provinciaux d’abord (conseillers, députés et gouverneurs), celle des mandataires communaux ensuite (conseillers, bourgmestres, échevins et présidents du conseil de l’action sociale). L’objectif du CRISP n’est pas de mettre les représentants politiques sur la sellette, ni de verser dans une certaine forme de sensationnalisme. Il est plutôt d’éclairer un aspect méconnu de l’affectation de certains moyens publics et de permettre de situer la rémunération des fonctions politiques par rapport à d’autres, par exemple dans le secteur privé.

La grève est une forme légitime de protestation sociale. Elle a contribué au cours de l’histoire à la transformation institutionnelle du marché du travail. Ce passé reste toujours vivace dans le mouvement syndical. Mais le récit quantitatif et qualitatif des grèves des 19e et 20e siècles n’est pas encore écrit. Les études sur le sujet sont fragmentaires. Aujourd’hui, les historiens et les chercheurs en sciences sociales marquent peu d’intérêt pour le phénomène de la grève. En outre, la disponibilité et la fiabilité des données posent problème. Pourtant, ces données sont indispensables, même si elles doivent être complétées par une approche qualitative. Kurt Vandaele retrace sur le long terme la manière dont les pouvoirs publics ont voulu connaître le phénomène de la grève et dans quel but. Il se penche aussi sur d’autres sources de données, comme les sources syndicales et sur l’approche de l’Organisation internationale du travail. Pour chaque source disponible, il indique ses potentialités et ses limites pour la recherche.

La fixation de la frontière linguistique en 1962-1963 est le résultat d’un long processus entamé dans les années 1870. Ses conséquences, quant à elles, se font encore sentir aujourd’hui, certains éléments de cette évolution — dont le statut des communes de la périphérie bruxelloise et de l’arrondissement de Bruxelles-Hal-Vilvorde — continuant à diviser les deux communautés. Stéphane Rillaerts rend compte de ces mutations complexes en rassemblant tous les éléments de fait, et en exposant les positions en présence sans parti-pris. Pour chacune des lois portant sur l’emploi des langues en matière administrative, ainsi que pour les principaux projets qui ont précédé ces lois, l’auteur expose l’origine de la réforme et son contexte politique. Il présente les textes, les débats et les votes du parlement, y compris ceux portant sur des amendements controversés, relatifs aux Fourons par exemple. La montée en puissance des votes opposant les deux communautés apparaît ainsi clairement. Il s’avère également qu’au fil du temps, on a abandonné tout critère général décidant du sort des communes, ainsi que le lien avec les données issues des recensements de la population. L’auteur, qui a dépouillé toutes les sources parlementaires et les recensements de la population, compare systématiquement les données issues de ces derniers aux lois linguistiques et à leurs travaux préparatoires. Il présente en outre, en annexe, un tableau synthétisant l’évolution du statut de toutes les communes qui ont été concernées par les lois linguistiques, ce qui permet de reconstituer l’évolution de chaque commune en fonction des données des principaux recensements et des décisions politiques dont elle a fait l’objet. Cette reconstitution minutieuse, et sans précédent, fait ressortir des éléments inattendus. Ainsi, le volet linguistique du recensement a été réintroduit en 1866 à la demande de militants flamands. C’est la loi de 1921, et non celle de 1932, qui a créé les régions linguistiques. Il n’y a pas eu, en 1932, de proposition flamande de passer à un bilinguisme généralisé repoussé par les francophones. L’idée que 300 bourgmestres flamands ont refusé d’appliquer le volet linguistique du recensement de 1960 est également un mythe, de même que l’abandon des communes fouronnaises par les socialistes liégeois. La fixation de la frontière en 1962-1963 n’est pas le résultat d’un véritable compromis, en particulier en ce qui concerne la loi Gilson de 1962. Quant à la scission de l’arrondissement de Bruxelles-Hal-Vilvorde, elle a été repoussée, en 1963, par la majorité des élus flamands, qui en redoutaient les conséquences pour leurs sièges bruxellois. Au moment où les questions linguistiques ont ranimé les tensions entre les communautés, ce Courrier hebdomadaire permet de comprendre pourquoi les Flamands et les Francophones ont des points de vue aussi divergents et aussi profondément enracinés en la matière. La longue conclusion qui achève l’étude aborde d’ailleurs plusieurs éléments du débat actuel, sans prendre parti, mais en apportant l’éclairage qu’enseigne l’Histoire.

Les hauts fonctionnaires sont au cœur des réformes entreprises pour moderniser les relations entre l’autorité politique et l’administration. En 1999, l’Autorité fédérale et la Communauté flamande lancent le mouvement avec le plan Copernic et la réforme Beter Bestuurlijk Beleid. Suivront la Communauté française, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale. Une des ambitions de ces réformes est la responsabilisation des hauts fonctionnaires, notamment par la contractualisation de la relation entre autorité politique et services administratifs, la délégation d’autonomie, la suppression des cabinets ministériels et la création d’organes de décision politico-administratifs. Comment les différents gouvernements ont-ils approché la notion de responsabilisation ? Ont-ils réfléchi aux réalités qu’elle recouvrait ? Quels sont les principes qui sous-tendent le concept ? Les législations adoptées s’orientent-elles réellement vers une responsabilisation accrue ? En pratique, l’administration est-elle prête à supporter de nouvelles missions ? Existe-t-il des différences entre les administrations des différents niveaux de pouvoir belges ? Pour répondre à ces questions, Marie Göransson compare les réformes mises en place aux cinq niveaux de pouvoir cités. Elle livre ensuite les résultats de l’enquête qu’elle a menée pour évaluer la distance entre les intentions de départ et les mesures réellement mises en pratique.

Les grandes orientations collectives de la société sont l’affaire des institutions démocratiques, mais il faut reconnaître qu’un grand nombre de changements sociaux sont apportés par le développement scientifique et l’innovation technologique. Quelle maîtrise une société démocratique peut-elle alors avoir sur les conséquences de son développement technologique ? C’est pour tenter de se donner les moyens d’une telle maîtrise qu’ont été mis sur pied des offices parlementaires d’évaluation technologique ou encore Offices of Technology Assessment. Les États-Unis sont les pionniers en la matière. Cependant l’organisme parlementaire qu’ils ont créé en 1972 a fermé ses portes. Ensuite, dans l’ordre chronologique de leur création viennent les organismes créés par la France puis par le Danemark, deux pays dont les pratiques de Technology Assessment sont parfois sensiblement différentes tant sur le plan de la méthodologie utilisée qu’en termes de poids dans les processus décisionnels. La quatrième agence présentée est celle liée au Parlement européen. Il nous paraissait intéressant de montrer comment une Europe, en crise et en construction, concevait le Technology Assessment pour servir un Parlement représentant 25 États membres et près de 460 millions d’habitants. C’est par la Flandre que le Technology Assessment est entré en Belgique. L’étude se termine par la présentation du jeune viTWA, qui est au service du Parlement flamand. Du côté francophone les réalisations sont encore minces, même si le débat est ouvert, principalement dans les sphères universitaires. Après bientôt trente-cinq ans d’existence, les offices de Technology Assessment commencent lentement mais sûrement à se faire connaître. Leur évaluation est nécessaire pour assurer une plus grande adéquation de leur travail.

Les établissements scientifiques fédéraux sont certainement la branche la moins bien connue de la fonction publique fédérale. C’est pourtant une des plus anciennes puisque la création des Archives générales du Royaume remonte à 1796. Les établissements scientifiques fédéraux rassemblent des institutions muséales comme les Musées royaux des beaux-arts de Belgique, des instituts ou laboratoires de recherche comme l’Institut scientifique de santé publique et des établissements mixtes (assumant donc à la fois la mission de musée et d’institut de recherche à part entière) comme l’Institut royal des sciences naturelles de Belgique. Ces établissements sont des services d’État à gestion séparée, c’est-à-dire des services qui ont un régime statutaire propre. Leur gestion est confiée à des agents de l’État soumis à une situation statutaire particulière et non contractuelle. De plus, les biens qui leur sont affectés pour la réalisation de leur mission d’intérêt général font partie du patrimoine de l’État. Parmi ces biens, une large partie bénéficie d’une protection réglementée au niveau européen dans le cadre de la lutte contre le transfert illicite de biens culturels. L’étude se termine par une présentation succincte des quinze établissements scientifiques fédéraux.

Contrairement à une opinion largement répandue, les programmes des partis sont loin d’être identiques. Certes, il est des propositions récurrentes (notamment en matière économique et d’emploi). Mais si on les ramène à l’essentiel, les programmes des partis peuvent tous trouver une place, à des endroits différents, sur les grandes lignes de démarcation de la politique belge : le clivage gauche/droite, le clivage philosophique et le clivage communautaire. Ce qui est exact, c’est que les rapprochements sont parfois étonnants. L’aperçu des programmes électoraux des partis flamands que présente Serge Govaert s’appuie sur les programmes de ces partis tels qu’ils sont disponibles sur internet. Seuls les partis actuellement représentés au Parlement fédéral sont concernés, y compris la Nieuw-Vlaamse Alliantie (N-VA) et Spirit, héritiers politiques de feu la Volksunie. La choix a été fait de travailler par thème pour permettre les comparaisons. Les thèmes sélectionnés sont : les réformes institutionnelles ; le renouveau politique ; les affaires étrangères et européennes ; la justice, l’intérieur et la sécurité ; l’environnement et la santé ; les affaires sociales et l’emploi ; la fiscalité, le budget et l’économie ; la mobilité et les transports ; l’intégration des étrangers ; l’éthique ; la fonction publique.

La dernière étude du CRISP consacrée aux évolutions de l’implantation syndicale et du taux de syndicalisation remonte à 1993. Les données disponibles sur l’implantation syndicale pour la période 1992-2000 sont traitées selon la même méthodologie, à savoir l’étude de l’implantation des syndicats au travers des variations de leurs effectifs par centrale professionnelle, par catégorie de travailleurs (ouvriers, employés, services publics) et par province. Il a semblé intéressant de rappeler l’évolution des rapports de forces entre les trois organisations syndicales sur un plus long terme (1951-2000). Pour l’examen du taux de syndicalisation, la même méthode que précédemment a également été utilisée, également dans le souci de permettre une continuité avec les livraisons antérieures. L’innovation du présent Courrier hebdomadaire est d’évaluer le taux de syndicalisation des chômeurs. Nous reprenons également les résultats de l’étude de Kurt Vandaele, de l’Université de Gand relative aux taux de syndicalisation couvrant les années 1990 à 2000, dont la méthodologie différente de celle du CRISP nous paraît fondée pour calculer un taux de syndicalisation qui rend mieux compte des rapports de forces réels existant dans les entreprises. Vandaele propose en effet une estimation des membres « passifs » des syndicats ainsi que des affiliés chômeurs, qu’il décompte pour le calcul de taux « net » de syndicalisation.

Les pouvoirs publics sont le premier employeur du pays. Tout comme dans le secteur privé, les personnes occupées par une autorité publique ont la faculté de faire entendre leur voix par le truchement de représentants syndicaux officiellement reconnus. Ce système de relations collectives, appelé le statut syndical de la Fonction publique, présente des spécificités par rapport à celui qui existe dans le secteur privé. En effet, si globalement le rôle des organisations représentatives est en plusieurs points semblable à celui qu’elles jouent dans le secteur privé, les procédures de négociation et de concertation divergent fortement. Les organisations syndicales sont confrontées de façon récurrente à deux enjeux importants. D’une part, même si le système s’avère d’une grande souplesse pour permettre de rencontrer les spécificités régionales et communautaires, le maintien d’un socle commun à tous les agents de l’ensemble des Fonctions publiques se heurte à la volonté exprimée par le gouvernement flamand de donner plus d’autonomie à la Flandre dans le traitement de ses fonctionnaires. D’autre part, la question de la représentativité syndicale, notamment l’organisation d’élections pour déterminer cette représentativité, reste posée. Une récente réforme a certes permis au syndicat libéral de bénéficier d’une représentativité accrue mais cette réforme reste contestée par une série d’organisations syndicales présentes dans la Fonction publique et qui ne répondent pas aux critères de représentativité aujourd’hui en vigueur. Le présent Courrier hebdomadaire offre une introduction aux règles relatives au fonctionnement des relations collectives de travail dans la Fonction publique sans s’attarder sur le contenu des conclusions de la négociation ou de la concertation qui à lui seul mériterait une étude approfondie. L’exposé s’articule en trois grandes parties. La première présente la diversité du secteur public et de ses effectifs. La deuxième partie s’intéresse au statut syndical en temps qu’enjeu politique et retrace les rétroactes et le processus d’élaboration de la loi en s’attardant sur l’exposé des motifs ministériels ainsi que sur les débats parlementaires. La troisième partie quant à elle, se focalise sur la loi du 19 décembre 1974 qui organise les relations entre les autorités publiques et les syndicats des agents relevant de ces autorités et plus particulièrement sur les aspects relatifs au champ d’application, aux procédures ainsi qu’aux organes de la négociation et de la concertation.

Si l’on en croit les propositions de réformes des institutions bruxelloises émises par les mondes politique et universitaire tant flamands que francophones, Bruxelles sera très vraisemblablement au centre des négociations institutionnelles qui suivront les prochaines élections législatives. Il est donc nécessaire de disposer d’une vue d’ensemble du statut actuel de Bruxelles. Les institutions politiques bruxelloises présentent en effet un aspect à bien des égards différent de celui des deux autres régions, un aspect marqué par la volonté flamande au niveau fédéral de protéger sa minorité à Bruxelles. Nicolas Lagasse analyse le fonctionnement des institutions telles qu’elles ont été mises en place par la loi du 12 janvier 1989. L’angle d’approche adopté laisse une large part aux points de vue des divers acteurs en présence ainsi qu’aux éléments qui distinguent le statut de Bruxelles de celui des deux autres régions.

L’évaluation de la fraude et de la sous-estimation fiscales parue en 1972 dans les Cahiers économiques de Bruxelles incita A. Vlerick, ministre des Finances, à constituer au sein du Ministère des Finances un ’Groupe de travail chargé de l’examen des travaux du professeur Frank en matière de sous-estimation et de fraude fiscales en Belgique’. Un premier rapport pour l’exercice d’imposition 1966 est daté de juin 1973, un deuxième rapport pour l’exercice d’imposition 1968 est daté de décembre 1975. Ces évaluations ont été prolongées pour 1970, 1974 et 1975, à l’intention des commissions des Finances de la Chambre des représentants et du Sénat (séance du 22 janvier 1975). On montrera plus loin que les rapports de 1973 et 1975 mettent en exergue des taux de fraude fiscale particulièrement élevés des professions libérales et des commerçants. Est-ce là la raison pour laquelle W. De Clercq, ministre des Finances (et successeur du ministre A. Vlerick) a considéré ces deux rapports comme ’confidentiels’ et leur publication comme inopportune ? Dans cet ordre d’idées, il convient de citer le passage ci-après de l’ouvrage de A. Van de Voorde, à l’époque secrétaire général du Ministère des Finances : « Il était bien connu que Vlerick prenait la fraude très au sérieux : il considérait de son devoir en sa qualité de Ministre des Finances ‘de doter les citoyens de son pays d’un esprit civique sur le plan de la fiscalité’. Certains fonctionnaires chevronnés prétendent encore à l’heure actuelle que tout cela - qui a fait que Vlerick a eu la réputation d’être un chasseur de la fraude - a été une des raisons principales pour lesquelles en 1973, après un an d’exercice de fonctions ministérielles, il n’a pas été reconduit comme Ministre des Finances par le Gouvernement Leburton – Tindemans – De Clercq. ». Il faut distinguer la fraude fiscale de la sous-estimation fiscale. Le concept de fraude fiscale vise le recours à des pratiques illégales en vue d’échapper en partie ou totalement à l’impôt. Ces pratiques sont susceptibles d’être sanctionnées par des peines administratives ou pénales. La sous-estimation fiscale résulte de la fixation par l’Administration de certaines composantes de la matière imposable à un niveau manifestement inférieur à ce qu’il devrait être et le plus souvent sous la pression de groupes d’intérêts (exemples : bases forfaitaires de taxation des revenus agricoles, revenus cadastraux, etc., et depuis 1984 le caractère libératoire du précompte mobilier). L’évasion fiscale est l’ensemble des procédés par lesquels les contribuables échappent en tout ou en partie à l’impôt sans manoeuvres frauduleuses, en tenant compte des lacunes ou imperfections des textes législatifs ou en recourant à la voie moins imposée à l’échelle nationale ou à l’échelle internationale. En raison de sa nature, l’évasion fiscale se heurte à toute tentative systématique de quantification. Précisons également que la ’fraude et la sous-estimation fiscales’ sont dénommées par certains auteurs ’économie souterraine’ ou ’économie informelle’ ou encore ’variables non observées’. Elles peuvent être estimées par plusieurs méthodes : - la méthode macro-économique ou fiscale qui consiste essentiellement à comparer la matière imposable déclarée avec les données correspondantes de la comptabilité nationale ou d’autres grandeurs macro-économiques après avoir opéré les redressements nécessaires ; - la ’currency method’ ou ’méthode monétaire’ qui consiste à analyser les différentes valeurs intervenant dans le recours, soit à la monnaie scripturale (opérations bancaires, taux d’intérêt, concurrence), soit au numéraire (billets de banque, etc.). On suppose que les opérations de l’économie informelle s’effectuent de préférence au moyen du numéraire, leque1 échappe davantage à tout contrôle, que les transactions en monnaie scripturale ; - la méthode des ’variables non observées’ consiste à établir un lien entre certaines données de l’économie souterraine (pression fiscale, morale civique, nombre d’étrangers) avec certains indicateurs de l’économie informelle (travail au noir). Les liens entre ces deux catégories de variables observables permettent d’estimer l’importance des ’variables non observées’ (économie souterraine). La méthode utilisée dans la présente étude est la méthode fiscale, complétée par une série d’enquêtes et de comparaisons particulières. En 1994, nous avons publié un article intitulé « Pour une mise à jour par le Ministère des Finances des évaluations relatives à la fraude et à la sous-estimation fiscales (perte d’impôt de 400 à 550 milliards en 1993 ?) ». Dans les considérations finales de cet article, nous avons entre autres préconisé : - une quantification périodique de la fraude et de la sous-estimation fiscales, non seulement au niveau global, mais également par nature des impôts, par classes de revenus et par groupes socioprofessionnels et une publication des résultats dans un document parlementaire ; - une quantification et une publication périodiques de l’impact des mesures antifraude spécifiques qui vont être prises et cela, suivant la même ventilation. De même, la publication périodique du nombre et de la nature des dossiers suspects de fraude qui ont été soumis à des fins pénales aux autorités judiciaires ou bien qui vont faire l’objet de redressements ou d’amendes par les administrations fiscales ; - une révision approfondie des chiffres des Comptes nationaux de la Belgique par les soins d’une commission royale comprenant des représentants de tous les mi1ieux intéressés. C’est l’impact budgétaire de la fraude et de la sous-estimation fiscales qui retient surtout l’attention des instances financières, économiques et sociales. Mais il importe également de mettre en évidence d’autres aspects de ces phénomènes, entres autres l’inégalité fiscale, le caractère biaisé des statistiques sur les revenus des particuliers et sur les bénéfices des sociétés, la collaboration insuffisante entre les administrations fiscales des pays de la Communauté européenne et enfin, la réticence du ministre des Finances à procéder à une quantification par classe de revenus, par groupes socioprofessionnels ou par branche d’activités. C’est l’objet de la présente étude d’aborder certains de ces aspects.

Le CRISP a déjà, à deux reprises, rendu compte des débats sur l’instauration de la fonction de médiateur en Belgique. Une première fois en 1971 avec une étude de H. Van Impe ; la seconde en 1990 avec une étude de A. Anciaux. Depuis lors, non seulement la fonction de médiateur a été instaurée au niveau fédéral, mais on a également assisté à la mise sur pied des services de médiation à d’autres niveaux de pouvoir, dans des entreprises publiques autonomes et dans certains secteurs ou entreprises privés. Deux numéros du Courrier hebdomadaire dressent l’état de la question aujourd’hui. Le présent numéro est consacré à une analyse du phénomène de ’l’ombudsman’ à l’étranger et en Belgique. Il rappelle le cheminement parlementaire qui a abouti à la création du service fédéral de médiation et fait une analyse de son fonctionnement tel qu’il est prévu par la loi du 22 mars 1995. La prochaine parution comprend une analyse des services de médiation instaurés à la Région wallonne et à la Communauté flamande. Le niveau local est pris en compte à travers le service de médiation de la ville d’Anvers, considéré comme le prototype des services de médiation à ce niveau. Dans les entreprises publiques autonomes, ce sont les services de médiation de Belgacom, de La Poste et de la SNCB qui sont analysés. Enfin pour le secteur privé, c’est la médiation instaurée par l’association patronale du secteur des assurances qui a été choisie pour exemple. Ces deux Courrier sont basés sur une recherche effectuée à l’Instituut Recht en Samenleving de la KULeuven à la demande des Services fédéraux des Affaires scientifiques, techniques et culturelles et du Ministère de l’Intérieur. Ont participé à cette étude, Ellen Van Dael, qui en a assuré la rédaction, Luc Huyse et Kathleen Duerinckx. La recherche relative aux services de médiation se situe dans un projet de recherche plus vaste consacré à l’évolution des rapports entre citoyens et pouvoirs publics.

Lorsqu’ils évoquent la réforme de l’Etat, les médias s’intéressent rarement aux conséquences humaines et administratives qu’ont eues ces dernières années les différents transferts de compétences et de moyens financiers aux communautés et aux régions. Les considérations qui suivent, ont l’ambition d’éclairer quelque peu le lecteur sur la manière dont on a opéré les transferts de personnel des ministères et des organismes parastataux aux nouvelles collectivités politiques. Dans un souci de clarté, nous distinguerons deux phases : la phase de réformes institutionnelles couvrant la période 1979-1984 et la phase couvrant la période 1988-1994. Il est important de distinguer les transferts en provenance des ministères de ceux des organismes parastataux. Pourquoi ? Dans le premier cas, le Roi a trouvé une compétence propre directe qui lui a été confiée directement par l’article 88 de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, dont nous distinguerons les différentes rédactions de 1980 et de 1988 et leurs conséquences sur le plan juridique et administratif. Les agents transférés dans cette hypothèse l’étaient directement aux services (ministères) des exécutifs (aujourd’hui gouvernements) communautaires et régionaux ou du collège réuni de la Commission communautaire commune. Dans le second cas, les communautés et les régions n’ont pu obtenir les ressources humaines et les moyens financiers correspondant aux compétences attribuées par la loi spéciale qu’après l’adoption d’une loi ordinaire opérant la dissolution ou la restructuration d’un certain nombre d’organismes parastataux. Cette procédure a été rendue nécessaire parce que les organismes parastataux jouissent d’une personnalité juridique distincte de l’Etat, qui leur a été octroyée par la loi, et parce que la plupart de leurs lois organiques stipulent que leur suppression ne peut être opérée que par une loi. Deux lois successives ont prévu la dissolution ou la restructuration plus ou moins poussée d’un grand nombre d’organismes parastataux mais également de certains établissements publics et même de quelques services de l’Etat, pourtant dépourvus de personnalité civile propre. Dans ce dernier cas, la technique législative a été utilisée pour renforcer la sécurité juridique des transferts. La stabilité du personnel a parfois été mise à rude épreuve. En effet, le législateur a été forcé, pour respecter l’autonomie des nouvelles collectivités politiques, de prévoir que les transferts se feraient directement à la personne juridique de la communauté ou de la région et non aux services de l’exécutif. Par conséquent, les agents transférés devaient encore attendre que ladite communauté ou région prenne un décret ou une ordonnance pour décider soit de les intégrer dans les services de l’exécutif (aujourd’hui gouvernement), soit de les affecter à une nouvelle personne morale à créer. Lors des travaux préparatoires du projet qui allait devenir la loi du 28 décembre 1984, le gouvernement prit l’engagement moral de ne pas transférer d’agents à une communauté ou à une région avant que celle-ci n’ait créé la structure juridique d’accueil. Le respect de cet engagement ne put être tenu dans tous les cas pour des raisons d’opportunité politique ou pour des raisons financières. Les lois spéciale et ordinaire du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l’Etat ne prévoient que des transferts limités de compétences nouvelles. Par conséquent, les transferts de personnel ne sont pas nombreux non plus. Il s’agit : - de 120 agents du Ministère de l’Agriculture transférés au 1er février 1994 par des arrêtés royaux du 3 juin 1994 ; - de 106 attachés commerciaux (catégorie particulière de personnel contractuel du Ministère des Affaires étrangères) transférés au 1er janvier 1994 par les arrêtés royaux du 31 janvier 1994 en application d’un arrêté royal du 22 décembre 1993 fixant les modalités de leur transfert ; - de 53 agents de l’Office national des débouchés agricoles et horticoles, qui était un organisme parastatal dépendant du Ministère de l’Agriculture, dont le reste du personnel a été intégré à ce département après les transferts nominatifs aux régions qui ont été effectués au 1er janvier 1994 par des arrêtés royaux du 3 juin 1994 en application d’un arrêté royal du 29 novembre 1993 déterminant les modalités de ces transferts. Ces transferts s’inscrivent dans les normes existantes que nous allons analyser. Nous n’évoquerons dans ce numéro du Courrier hebdomadaire que succinctement deux types de transferts particuliers. Dans un premier cas, il s’agit des transferts qui ont été effectués des services du gouvernement de la Communauté française à ceux du gouvernement de la Région wallonne et du collège de la Commission communautaire française, suite à la ratification des accords dits de ’la Saint Quentin’ et au transfert de compétences qui en résulte. Dans la première opération évoquée (transfert à la région), il y a déjà eu le précédent du transfert des agents chargés de la gestion des monuments et sites, mais la seconde opération (transfert au collège de la COCOF) s’envisage comme particulièrement complexe puisque des agents d’une collectivité politique soumis aux principes généraux des différentes fonctions publiques garantis par l’article 87 de la loi spéciale de réformes institutionnelles, rejoignent une collectivité politique qui est assimilée à un pouvoir subordonné pour le recrutement et la gestion de son personnel, du moins pour les compétences attribuées par la loi spéciale du 12 janvier 1989. Y aura-t-il cohabitation ou assimilation des personnels et dans ce cas avec quelles garanties pour les agents transférés ? Un arrêté du gouvernement de la Communauté française du 4 novembre 1994 détermine les modalités de transfert du personnel au gouvernement wallon et au collège de la Commission communautaire française et les arrêtés du 7 novembre 1994 et du 9 janvier 1995 opèrent les transferts respectivement au 1er janvier 1994 et au 1er janvier 1995. Dans un deuxième cas, il s’agit de l’opération particulièrement compliquée sur le plan technique de la suppression de la province de Brabant qui a dû faire l’objet d’une disposition transitoire dans le nouvel article 1er de la Constitution, ainsi que d’un accord de coopération daté du 30 mai 1994.

Le CRISP poursuit la publication de l’estimation du taux de syndicalisation en Belgique. La dernière livraison du Courrier hebdomadaire consacrée à ce sujet couvrait la période allant de 1972 à 1981. Le présent Courrier couvre les dix années suivantes. Comme l’étude précédente, celle-ci comprend un examen de l’évolution de l’implantation syndicale. Les variations des effectifs syndicaux par centrale, par catégorie (ouvriers, employés, services publics) et par province sont analysées. Ensuite, pour le calcul des taux de syndicalisation, la méthodologie utilisée est celle mise au point dès les origines du CRISP par Jean Neuville. C’est ainsi que, dans la continuité des études précédentes, nous avons donné à la notion de syndicables, dénominateur des taux, le même contenu qu’auparavant. Les mêmes rectifications ont été apportées aux chiffres de l’ONSS pour tenir compte des doubles emplois dans l’enseignement. L’estimation des travailleurs frontaliers est celle publiée par le Ministère de l’Emploi et du Travail dans la série ’Estimation de la population active au 30 juin’. Les travailleurs frontaliers sont, comme auparavant, considérés comme appartenant à la catégorie des ouvriers. A partir de 1985, les statistiques des chômeurs complets indemnisés ne comprennent plus les chômeurs âgés. Nous les avons cependant ajoutés pour assurer la continuité de la rubrique chômeurs. Comme auparavant également, les chômeurs mis au travail par les pouvoirs publics sont considérés comme appartenant à la catégorie des ouvriers. Cette rubrique disparaît à partir de 1988. Pour le numérateur des taux, les syndiqués, les sources utilisées sont, comme auparavant, les chiffres d’effectifs publiés par les organisations syndicales. Les chiffres publiés par la FGTB et la CSC permettent des ventilations géographiques et par catégories (ouvriers, employés, services publics), tandis que la CGSLB ne fait pas connaître ces répartitions. C’est pourquoi les taux par catégorie ne tiennent pas compte du syndicat libéral. Enfin l’étude est complétée par une comparaison des taux récemment publiés par l’OCDE avec les taux publiés par le CRISP. Cette comparaison débouche sur une confrontation des méthodologies, qui renvoient elles-mêmes aux conceptions du mouvement syndical qui sont sous-jacentes aux choix opérés dans les données prises en compte dans les calculs.

Depuis son institution en Suède au début du 19ème siècle, l’ombudsman a fait de nombreux émules dans beaucoup de pays. Le comité des ministres du Conseil de l’Europe a même adopté en 1985 une recommandation (N° 5 (85) 13) relative à l’institution d’un ombudsman dans les Etats membres : il suggère à ceux-ci : – d’examiner la possibilité de nommer un ombudsman, ou de promouvoir sa nomination, aux niveaux national, régional ou local ou dans des domaines spécifiques de l’administration publique ; – d’envisager d’habiliter l’ombudsman, lorsqu’il n’en est pas encore ainsi, à prêter une attention particulière dans le cadre de sa compétence générale, aux questions afférentes aux droits de l’homme soumises à son examen et, si la législation le permet, d’engager des enquêtes et de donner des avis lorsque des questions touchant aux droits de l’homme sont en jeu ; – d’envisager d’accroître et de renforcer par d’autres moyens les pouvoirs de l’ombudsman, de manière à encourager le respect effectif des droits de l’homme et des libertés fondamentales dans le fonctionnement de l’administration. Parmi les douze Etats membres de la Communauté européenne, deux seulement n’ont point d’ombudsman ou d’institution similaire : la Grèce et la Belgique. Les propositions et projets visant à une telle création n’ont pas manqué en Belgique, mais aucun ne s’est traduit par une réalisation pratique, comparable à celle d’autres pays. Ce Courrier hebdomadaire retrace l’histoire de cette non-décision au travers de la succession des propositions de loi et de décret déposées devant les organes législatifs depuis 1965. La dénomination, l’objet, les compétences et les pouvoirs du nouvel organe à instituer sont repris pour chacune d’elles. Le terme d’ombudsman est d’origine suédoise. Les nombreuses fonctions similaires instituées dans une soixantaine de pays différents ou proposées en Belgique ont soit repris cette dénomination, soit créé une dénomination spécifique : procureur de la nation, commissaire du Parlement, protecteur des citoyens, procureur parlementaire, haut-commissaire, procureur de justice, médiateur, conseiller public, défenseur du peuple, défenseur civique, investigateur général, ombud social, etc. Des éléments explicatifs des blocages qui ont existé dans le mécanisme de décision en matière d’institutionnalisation d’un ombudsman, l’existence d’autres recours et mécanismes médiation – et notamment les actions centrées sur l’amélioration de la relation administration-administrés – sont abordés ensuite avant de présenter les principales critiques qui sont, ou ont été adressées à l’institution ombudsman dans d’autres pays. Cette publication se fonde sur un des chapitres d’une étude confiée par la Fondation Roi Baudouin à l’Institut de sociologie de l’ULB ayant pour objet ’La faisabilité de la mise sur pied d’une ou de structures remplissant la fonction d’ombud social en Belgique’.

Depuis sa création, l’Etat belge, comme d’autres Etats européens, a créé et développé de nombreuses institutions publiques destinées à assurer des activités jugées ’indispensables à la réalisation et au développement de l’interdépendance sociale’. Longtemps considérée comme puissance monolithique incarnant de manière prépondérante la souveraineté publique, l’Etat a progressivement été perçu comme une ’coopération de services publics organisés et contrôlés par les gouvernants’. La cohérence et l’unité d’action de cet ensemble devenant complexe constituent depuis une septantaine d’années une dimension importante de l’action politique. Conscient qu’une autonomie importante octroyée à ces services publics juridiquement indépendants pouvait handicaper la réussite d’une politique gouvernementale, l’autorité publique a progressivement encadré et contrôlé l’action de ces services autonomes. L’extension du secteur public, mais également la profonde dépression économique de l’entre-deux-guerres, ne sont pas étrangères à cette volonté de réforme administrative. Celle-ci a d’ailleurs abouti, sur certains points connexes, à des réalisations durables. Evoquons, à ce propos, l’oeuvre de celui qui fut un des grands artisans des changements intervenus pendant cette période, Louis Camu, Commissaire royal à la réforme administrative, qui fut notamment à la base du statut des agents de l’Etat, consacré par l’arrêté royal du 2 octobre 1937, et qui imprègne encore de nos jours la vie administrative. La crise économique et l’ampleur du déficit des finances publiques de notre pays réactualisent, d’une certaine manière, la réflexion sur l’avenir de la Fonction publique et donc, sur l’organisation de l’Etat. Il en va ainsi du débat sur le nouveau statut à conférer aux entreprises publiques. Des concepts nouveaux voient le jour, sous l’influence des théories modernes de l’organisation. Dans cette perspective, l’autonomie n’est plus uniquement perçue dans le cadre des relations entre l’Etat et une institution, mais aussi comme la possibilité d’augmenter l’efficacité de l’appareil étatique en conférant aux agents publics une marge de liberté et des responsabilités accrues. Ce sont toutefois les relations entre l’Etat et les services publics qu’il a créés, qui font l’objet du présent Courrier hebdomadaire . Compte tenu de la réforme institutionnelle intervenue en 1980, une attention particulière est accordée aux organismes publics qui ressortissent aux pouvoirs communautaires et régionaux.