Catalogue

Dès la mise en place des institutions régionales bruxelloises en 1989, le gouvernement régional a décidé d’élaborer un ‘projet de ville’, qui a débouché sur le Plan régional de développement (PRD). Son fondement légal est l’ordonnance du 29 août 1991 organique de la planification et de l’urbanisme, qui confère aux indications du PRD une force impérative pour les pouvoirs publics : les investissements directs de la Région ou l’octroi d’aides à des tiers, ne peuvent s’effectuer que dans le respect des dispositions de ce plan stratégique. La Région de Bruxelles-capitale fut la première au plan belge à adopter cette démarche stratégique, et parmi les seules villes européennes à le faire à cette échelle de globalité. Elle est aussi parmi les premières à tenter d’évaluer périodiquement la mise en œuvre de son plan stratégique. Paul Vermeylen tente de mesurer et d’apprécier à la fois l’évolution générale de la Région et les politiques menées pendant près d’une décennie dans les champs économiques, sociaux et culturels qui font la vie d’une ville. La première partie aborde dans ses différents volets les éléments essentiels du phénomène urbain : les changements dans les structures urbaines, les évolutions de la population sur le plan démographique et de ses revenus, les ressources publiques. La deuxième partie regroupe les thèmes du PRD qui concernent le cadre de vie. L’attrait d’une ville dépend largement de facteurs tels que le parc de logement, la beauté du patrimoine, l’agrément de ses espaces publics et verts. Le ‘retour à la ville’ qui apparaît statistiquement guide l’exercice d’évaluation. Les troisième et quatrième parties, qui feront l’objet d’une prochaine livraison, prennent l’usager de la ville comme cible : d’une part, l’activité économique, dans ses divers aspects (notamment le commerce ou l’échange international) et son impact sur l’emploi, et d’autre part, la vie urbaine avec les thèmes du PRD qui concernent tout usager de la ville, tels que la sécurité, la mobilité, le développement social ou la culture.

Mis en place en 1994, le Conseil économique et social de la Région de Bruxelles-capitale, dernier-né de la concertation régionale tripartite, est encore dans une phase de tâtonnements. Pierre Blaise et Caroline Sägesser dégagent de la réalité socio-politique bruxelloise les éléments qui peuvent expliquer pourquoi. L’importance des classes moyennes et de la Chambre de commerce en tant qu’acteurs incontournables, la relative nouveauté des institutions politiques bruxelloises et la faiblesse des moyens alloués par le gouvernement régional au nouvel organisme, comme de ceux alloués par les organisations patronales et syndicales à leur structure bruxelloise respective. Quant à la difficulté de mettre en place une concertation avec le gouvernement régional au sein du nouveau Comité bruxellois de concertation économique et sociale, Pierre Blaise et Caroline Sägesser l’expliquent notamment par une quasi-neutralisation des acteurs due à leur présence dans d’autres institutions bruxelloises dont les objectifs ne sont que partiellement convergents avec ceux du CESRBC. Pourtant, le grand nombre d’avis unanimes semble indiquer que gouvernement, patronat, syndicats et classes moyennes sont à la recherche d’un consensus fort, dans une région de petite taille et confrontée à des problèmes spécifiques.

Depuis le 1er janvier 1948, les relations commerciales mondiales étaient principalement régies par l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (le General Agreement on Tariffs and Trade-GATT). Signé le 30 octobre 1947 par vingt-trois Etats dont la Belgique, l’Accord général n’a jamais été soumis à la ratification des parlements nationaux car il était conçu comme un arrangement provisoire, dans l’attente de l’entrée en vigueur de la Charte de La Havane dont le GATT ne constituait qu’un chapitre légèrement étoffé. Faute du soutien des Etats-Unis qui la jugeait trop timide en termes de libéralisation des échanges, la Charte fut reléguée au rayon des archives, si bien que le provisoire dura près de cinquante ans, jusqu’au 1er janvier 1995, date de l’entrée en vigueur de l’Accord de Marrakech, signé le 15 avril 1994, en clotûre des négociations du cycle d’Uruguay (l’Uruguay round) entamées en 1986. Instituant une Organisation mondiale du commerce-OMC ainsi qu’un système intégré de règles visant à régir et stimuler les échanges commerciaux internationaux, l’Accord liait, au 30 juillet 1996, 123 Etats parmi lesquels la Belgique, la Chambre et le Sénat ayant donné leur approbation au traité, en décembre 1995, après des délibérations de durée relativement brève, entrant peu dans le détail des dispositions environnementales du traité. Ce numéro du Courrier hebdomadaire a pour objectif d’examiner dans quelle mesure le respect des engagements internationaux contractés par la Belgique dans le cadre de l’OMC peut aller de pair avec la mise en oeuvre de politiques appropriées de protection de l’environnement. Plus généralement, il s’agit d’examiner, à la lumière d’un cas concret, de quel poids politique pèse la ’mondialisation de l’économie’ sur les processus de décision interne d’un pays comme la Belgique. Pour que l’exercice reflète complètement la réalité, il aurait fallu prendre en compte le rôle que jouent également en la matière l’Union européenne et les régions. Compétentes à la fois en ce qui concerne la politique commerciale (art. 113 et 116 du Traité de Rome) et la protection de l’environnement (art. 130 R du Traité de Maastricht), les ’Communautés européennes’ sont signataires, en tant que telles, de l’Accord de Marrakech que la Commission européenne a négocié au nom des Etats membres. Les régions possèdent elles aussi, surtout depuis la réforme institutionnelle de 1993, des compétences en matière de protection de l’environnement et de commerce extérieur. Le rôle de ces acteurs ne sera cependant pas traité. Ce que la démonstration perdra en subtilité, elle le gagnera en clarté. La limpidité n’étant pas la caractéristique principale des règles de l’OMC, la simplification de la réalité permettra plus aisément la prise de conscience des effets limitatifs et non limitatifs produits par les règles de libre-échange internationales sur les politiques de protection de l’environnement, que celles-ci soient menées à l’échelon européen, fédéral ou régional.

Dans une économie internationalisée, la perception et la prise en compte des coûts économiques et sociaux des atteintes à l’environnement sont lentes. La dimension environnementale de la croissance n’entre que progressivement dans le calcul économique. Dans ce domaine comme dans d’autres, par exemple en matière d’emploi, les acteurs se situent diversement. On est en présence de personnes et d’entreprises qui occasionnent les dégradations mais qui peuvent les externaliser, c’est-à-dire en reporter la responsabilité, la résolution et les coûts sur d’autres, à savoir la collectivité. Des normes sont adoptées par des Etats et par des organismes internationaux qui visent, soit à freiner les atteintes à l’environnement et à fixer des limites pour l’avenir, soit à structurer des modes d’imputation de leurs coûts. Les problèmes d’environnement entrent ainsi largement dans la sphère de décision politique et s’institutionnalisent, après des périodes de latence au cours desquelles des groupes tentent d’exercer des pressions pour qu’ils le soient. Des politiques d’environnement s’ébauchent, souvent de manière non planifiée, au travers de législations et de réglementations parmi lesquelles figurent les différents types d’instruments fiscaux. Des effets d’entraînement s’opèrent entre les différentes mesures nationales et supranationales. Lentrée en politique’ des questions d’environnement se déroule simultanément à des remises en cause d’équilibres internationaux, à la recherche de la définition de nouveaux modes de développement, non uniquement basés sur des considérations de rentabilité économique et financière. La Belgique ne se situe pas en pointe de ces débats et de ce processus de décision, mais doit s’insérer dans des choix opérés, notamment, au niveau européen. La première partie de ce Courrier hebdomadaire rappelle quelques étapes de ce processus de décision. Les multiples aspects de ce processus, long et lent, ont été quelque peu gommés par l’écho qu’a reçu une mesure fiscale particulière, la taxe sur certains produits et emballages communément appelée ’écotaxe’. Cette mesure a eu un tel retentissement en raison des conditions particulières de sa négociation. Aux lendemains de la constitution du gouvernement Dehaene – qui s’est donné comme priorités la poursuite de la réforme des institutions et l’assainissement des finances publiques – Ecolo et Agalev ont, dans le rapport de force entre partis aiguisé par la nécessité d’obtenir des majorités spéciales pour le vote de certaines réformes institutionnelles, cherché à négocier leur appui avec en contrepartie le vote de dispositions fiscales en matière d’environnement. Un deuxième chapitre de ce Courrier hebdomadaire est consacré à un compte-rendu chronologique détaillé du déroulement des événements liés au dossier ’écotaxes’ : depuis l’entrée de cet instrument fiscal sur la scène politique belge lors du ’dialogue de communauté à communauté’ jusqu’aux derniers préparatifs de sa mise en application. Dans un troisième chapitre, nous présenterons une ébauche d’analyse du débat des écotaxes tel qu’il s’est déroulé en Belgique. L’accent sera placé sur les initiatives et les stratégies des principaux acteurs intervenant dans ce dossier, ainsi que sur les dispositifs de négociation mis en place en cette occasion. Nous verrons dans quelle mesure le débat relatif à un instrument particulier (l’écotaxe) est révélateur des conceptions conflictuelles en matière de politique de l’environnement et de maîtrise de la régulation des activités économiques. Notre propos n’est donc pas de prendre position, de juger de la pertinence de ces ’écotaxes’ telles qu’elles ont été proposées par les partis écologistes par rapport à d’autres instruments. Nous ne prétendons pas non plus épuiser le sujet des politiques de l’environnement et de leurs instruments en Belgique, ni fournir une étude approfondie de l’écofiscalité sous ses aspects juridiques et économiques. L’objectif principal de la présente étude est de retracer le parcours d’une proposition politique bien précise – celle d’Ecolo/Agalev en matière d’écofiscalité – dans un contexte de réformes institutionnelles et de problèmes budgétaires.

La loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises a permis à Bruxelles d’exercer de manière autonome une série de compétences régionales et communautaires. Les institutions bruxelloises issues de cette loi sont au nombre de cinq. La Région de Bruxelles-Capitale, compétente pour les matières régionales, est par la taille de ses compétences et le volume de son budget la plus importante des cinq. L’Agglomération bruxelloise, juridiquement distincte de la Région, est dotée des mêmes organes que celle-ci. L’exécutif régional et le Conseil régional exercent en effet les compétences d’agglomération, par voie d’arrêtés et de règlements, en tant qu’organes de l’Agglomération. Les trois autres institutions exercent à des niveaux de pouvoirs divers des compétences communautaires à Bruxelles. La Commission communautaire commune règle par voie d’ordonnances les compétences communautaires ’bipersonnalisables’ que lui attribue l’article 59bis § 4bis alinéa 2 de la Constitution. Les Commissions communautaires française et flamande remplacent mutatis mutandis les anciennes Commission française de la culture et Commission flamande de la culture, avec des compétences élargies et sont des pouvoirs subordonnés de la Communauté française et de la Vlaamse Gemeenschap. Parallèlement à une description des institutions bruxelloises et de leur fonctionnement, l’analyse du régime budgétaire, du mode de financement, ainsi que de la structure des recettes et des dépenses de la Région de Bruxelles-Capitale, permet de mieux cerner la réalité bruxelloise. D’emblée, surgit le problème de la différence de statut des institutions bruxelloises. Les budgets de la Région de Bruxelles-Capitale et de la Commission communautaire commune sont réglementés et présentés de manière identique à ceux du pouvoir national et des autres communautés et régions. L’Agglomération bruxelloise est, quant à elle, un pouvoir subordonné dont le budget, initialement présenté sous forme communale, a été dans la foulée de la réforme de 1989 aligné sur celui de la Région. Mais, depuis 1991, l’essentiel de l’exercice des attributions de l’Agglomération a été transféré, comme l’article 5 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 le prévoyait, à deux organismes d’intérêt public de type A, l’Agence régionale pour la propreté et le Service d’incendie et d’aide médicale urgente, dont il convient de considérer les budgets séparément. Les budgets de la Commission communautaire française et de la Commission communautaire flamande, autres pouvoirs subordonnés, sont restés sous présentation communale. Ils sont dès lors difficilement comparables avec le budget de la Région de Bruxelles-Capitale. Ce sont de plus exclusivement des budgets de dotation émanant de la Communauté française et de la Vlaamse Gemeenschap relatifs à des matières communautaires. Ceux-ci ne sont pas présentés dans ce Courrier hebdomadaire . Il en est de même pour le budget de la Commission communautaire commune. Bien que présenté sous une forme identique à celui de la Région, il est également un budget de dotation (en provenance du national) et a de plus connu une importante ponction financière consécutive à l’application de l’article 65 de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions qui prévoyait un droit d’option des établissements et organisations de secteur privé bipersonnalisable pour le statut unicommunautaire avec transferts corrélatifs des moyens de subsides à la Communauté française et à la Vlaamse Gemeenschap. La Communauté française a dès 1990 redistribué, par le biais de la dotation, ces moyens à la Commission communautaire française. Le budget régional est présenté en perspective pluriannuelle (1990-1992). Ce sont les budgets initiaux qui sont pris en compte. En effet, les ajustements budgétaires ne comprennent la plupart du temps que des transferts ponctuels tandis que les mutations structurelles se produisant en cours d’année budgétaire sont reprises dans le budget initial de l’année suivante. L’analyse et la présentation des recettes et des dépenses sont faites sous un angle exclusivement budgétaire (soldes bruts) et non selon la méthode financière de calcul des soldes nets. L’article 1er § 2 de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions fixe que ’le financement du budget de la Région wallonne, de la Région flamande et de la Région de Bruxelles-capitale est assuré par : – des recettes non fiscales ; – des recettes fiscales visées par la présente loi ; – des parties attribuées du produit d’impôt et des perceptions ; – une intervention de solidarité nationale ; – des emprunts’. Le régime financier de la Région bruxelloise ne diffère plus de celui des deux autres régions. C’est une des innovations de la réforme de 1988-1989, puisque précédemment, la Région bruxelloise avait un budget de dotation inscrit au budget de l’Etat. Mutatis mutandis, le régime du budget et des comptes des communautés et régions prévu au Titre VII de la loi spéciale de financement est identique à celui de l’Etat national. Chaque conseil vote annuellement le budget et arrête les comptes. Le contrôle de la Cour des comptes est étendu aux communautés et aux régions (article 50 § 1). Celles-ci organisent un contrôle administratif et budgétaire pour ce qui les concerne et disposent à cette fin d’inspecteurs des finances qui, mis à leur disposition, sont placés sous leur autorité (article 51). Les communautés et les régions organisent leur trésorerie, selon des modalités fixées par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, après accord des exécutifs (article 52). Depuis le 1er janvier 1991, la Région de Bruxelles-Capitale possède une trésorerie distincte de celle de l’Etat central. De même, la révision récente de la loi sur la comptabilité de l’Etat a entraîné en 1991 la modification de la présentation et de l’organisation du budget de la Région de Bruxelles-capitale. La présentation sous forme de ’budget programme’ a eu pour conséquence de supprimer la distinction entre les dépenses courantes (Titre I) et les dépenses en capital (Titre II). Le budget est organisé en divisions. Par ailleurs, dès 1992, l’application de la législation sur les fonds budgétaires organiques a pour effet que ceux-ci ne peuvent plus influencer l’équilibre budgétaire global, dans la mesure où ils sont structurés en ’crédits variables’, ce qui signifie que les crédits de dépenses ne peuvent être utilisés qu’à concurrence des recettes réelles (et non pas budgétées) versées au même fonds. Dans cette étude, les données budgétaires sont présentées hors recettes affectées et hors dépenses sur fonds budgétaires afin de permettre la comparaison 1990, 1991 et 1992.

Le 12 janvier 1989 était votée une loi spéciale relative aux institutions bruxelloises, qui met un terme au long processus de réformes institutionnelles ayant débuté en 1970, date à laquelle un article 107quater prévoyant l’existence d’une région bruxelloise était inséré dans la Constitution ; sans qu’elle ait été pour autant organisée dans les faits. Cette loi présente une certaine complexité qui reflète l’état des rapports de force politiques qui a présidé à son adoption. L’accord entre les francophones et les néerlandophones de la majorité qui a présidé à l’adoption de la loi spéciale a eu pour objectif de rationaliser et de réorganiser les institutions bruxelloises par un texte juridique complexe, mais confiant l’exercice des diverses compétences aux mêmes personnes, toutes bruxelloises. Pour des raisons politiques et linguistiques (majorités différentes) ainsi que juridiques (compétences et niveaux de pouvoir différents), c’est par les personnes que la simplification des institutions bruxelloises a été opérée. Ce sont en effet les mêmes 75 personnes élues tous les 5 ans par les électeurs des 19 communes bruxelloises qui, éventuellement linguistiquement séparées, dans des institutions distinctes avec des personnalités juridiques distinctes, exerceront à Bruxelles des compétences distinctes à des niveaux de pouvoir distincts et par des normes distinctes. Avant de parcourir les dispositions de la loi spéciale, il convient de donner un aperçu global des institutions bruxelloises. Les institutions bruxelloises, dotées chacune de la personnalité juridique, sont au nombre de cinq. La première institution est compétente en matière régionale, la seconde en matière d’agglomération, et les trois dernières, à des niveaux différents, en matière communautaire. La Région de Bruxelles-capitale est l’institution compétente en matière régionale, en vertu de l’article 107quater de la Constitution. Organisée dans le livre premier de la loi spéciale, elle a pour organes le Conseil de la Région de Bruxelles-capitale et l’Exécutif de la Région de Bruxelles-capitale. Le pouvoir de légiférer par ordonnance est exercé collectivement par le Conseil et l’Exécutif. L’Exécutif adopte des règlements et arrêtés d’exécution. La Région de Bruxelles-capitale est une collectivité politique autonome. L’Agglomération bruxelloise reste l’institution compétente en matière d’agglomération en vertu de l’article 108ter § 2 de la Constitution. Le livre deux organise l’exercice de ces compétences par les organes de la Région, à savoir le Conseil et l’Exécutif. Le Conseil de la Région de Bruxelles-capitale adopte des règlements d’agglomération et l’Exécutif des arrêtés d’exécution. L’Agglomération est un pouvoir subordonné. La Commission communautaire commune est l’institution compétente en matière bipersonnalisable en vertu de l’article 59bis § 4bis al. 2 de la Constitution. Elle a pour organes l’assemblée réunie et le collège réuni. Le pouvoir de légiférer par ordonnance est exercé collectivement par l’assemblée réunie et le collège réuni. Le collège réuni adopte des règlements et des arrêtés d’exécution. La Commission communautaire commune est une collectivité politique autonome. La même Commission communautaire commune composée des mêmes organes est également l’institution compétente (comme pouvoir organisateur) en matière monocommunautaire d’intérêt commun en vertu de l’article 108ter § 3 al. 2, 3° de la Constitution. Le pouvoir réglementaire est exercé collectivement par l’assemblée réunie et le collège réuni. Le collège réuni adopte des arrêtés d’exécution. La Commission communautaire commune agit dans ce cas-ci comme pouvoir subordonné. La Commission communautaire française est l’institution compétente en matière monocommunautaire en vertu de l’article 108ter § 3 al. 2, 1° de la Constitution. Elle a pour organes le groupe linguistique français et le collège (français). Le pouvoir réglementaire est exercé collectivement par le groupe linguistique français et le collège. Le collège adopte les arrêtés d’exécution. La Commission communautaire française est un pouvoir subordonné. En vertu de l’article 108ter § 3 al. 2, 2° de la Constitution, la Commission communautaire française peut exercer également des ’compétences réglementaires déléguées’ par décret-cadre de la Communauté française. Le collège exécute par voie d’arrêté ces règlements. La Commission communautaire flamande est le pendant néerlandophone de la Commission communautaire française. Elle est l’institution compétente en matière monocommunautaire en vertu de l’article 108ter § 3 al. 2, 1° de la Constitution. Elle a pour organes le groupe linguistique néerlandais et le collège (néerlandais). Le pouvoir réglementaire est exercé collectivement par le groupe linguistique néerlandais et le collège. Le collège adopte des arrêtés d’exécution. La Commission communautaire flamande est un pouvoir subordonné. En vertu de l’article 108ter § 3 al. 2, 2°, la Commission communautaire flamande peut exercer ’des compétences réglementaires déléguées’ par décret-cadre de la Communauté flamande. Le collège exécute par voie d’arrêté ces règlements.

Le début des années ’70 fut marqué, dans les principaux pays occidentaux, par la production d’une multitude de discours, rapports, études, programmes, plans où ’l’environnement et la qualité de la vie’ étaient présentés comme le nouveau domaine de gestion prioritaire non seulement des gouvernements ou des autorités locales mais aussi des organisations européennes ou internationales (OCDE, Conseil de l’Europe, CEE, ONU…). Le contenu des différents discours produits alors par ces autorités nationales et internationales s’articulait sur le développement d’un même thème : la nécessité de modifier de toute urgence - devant les dégradations que subissait le milieu naturel et humain - la finalité de la croissance économique pour la mettre au ’service de l’homme’, soit faire passer le système de production d’un ’stade quantitatif à un stade qualitatif’, en développant une politique de la qualité de la vie