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La déclaration gouvernementale, lue à la Chambre et au Sénat le 9 mars 1992 par le Premier ministre Jean-Luc Dehaene, situe d’emblée l’action du gouvernement au sein d’une société complexe vivant dans une ’période très confuse’. Elle fait en premier lieu écho au malaise d’électeurs, à leur ’mécontentement face au manque d’efficacité de notre système politique’ que ’le niveau de vie élevé que nous connaissons en Europe et l’existence d’institutions élues et d’organes de concertation’ n’ont pu empêcher, et au sentiment d’impuissance, de vulnérabilité et de peur ressentis par de nombreux citoyens. Les traits paradoxaux des perceptions du politique par les citoyens et des capacités d’action des pouvoirs publics sont ensuite énoncés : ’Leur confiance dans les autorités faiblit, précisément au moment où celles-ci ont étendu leur terrain d’action à quasi tous les domaines de la vie en société et ce, souvent à la demande expresse de ces mêmes citoyens. Nous sommes emportés dans un étrange tourbillon. La prospérité et les processus de production économique ont un impact profond sur le comportement individuel et collectif des citoyens, ce qui impose sans cesse de nouvelles tâches aux autorités. (…) Chacun de ces problèmes a trait au comportement humain et ne peut dès lors être uniquement résolu par de simples interventions techniques, règlements, loi ou moyens techniques. Ils relèvent en effet aussi de l’éducation, de l’éthique et de la mentalité. Les pouvoirs publics – dont le Gouvernement et le Parlement ne constituent qu’une partie, et au sein desquels la magistrature, l’appareil administratif et tous les responsables régionaux et locaux ont également leur place – se heurtent très souvent aujourd’hui aux limites de leurs capacités techniques et financières. (…) (L’influence des pouvoirs publics) dans de nombreux domaines de la société est devenue telle que l’ensemble devient difficile à gérer, d’autant plus que le consensus social dans bien des domaines est plus difficile à réaliser. En tant que représentants politiques démocratiquement élus, nous assumons une large responsabilité dans la société. Au travers des débats que nous menons et des choix que nous opérons, nous devons être parmi les initiateurs de la rénovation sociale. Mais nous ne pouvons pas assumer cette tâche seuls. Au cours des dernières années, nous avons eu la tentation, et nous avons parfois été contraints, d’assumer toujours plus de responsabilités dans de très nombreux domaines. La politique doit pourtant éviter de donner l’impression qu’elle peut tout résoudre à la fois. Elle doit prendre des engagements clairs, créer le cadre nécessaire au développement de la vie économique, sociale et intellectuelle et essayer de formuler une réponse précise aux besoins et aspirations du citoyen’. Pour le gouvernement, ’apporter une réponse rapide et adéquate aux besoins de la société’ passe par la conclusion d’un contrat avec le citoyen – contrat portant sur ’cinq grands défis sociaux’ : ’la sécurité du citoyen’, ’plus d’équité par une meilleure administration de la justice’, ’une meilleure maîtrise de l’immigration’, ’une politique de l’environnement plus poussée’ et ’une société solidaire’ -, mais ’suppose aussi la poursuite de l’élaboration de la structure fédérale de l’Etat, d’une part, et l’assainissement des finances publiques, d’autre part’. L’achèvement de la réforme de l’Etat fédéral – ’thème qui fait l’objet d’un large consensus entre la quasi-totalité des partis’ – reste donc un des axes prioritaires de l’action du gouvernement social-chrétien/socialiste qui se met en place au printemps 1992. Cette coalition ne dispose pas de la majorité des deux-tiers requise par la révision d’articles de la Constitution ni des majorités spéciales requises pour l’adoption de certaines lois de réformes. La réalisation des intentions du gouvernement en matière institutionnelle exige donc des négociations avec des formations politiques appartenant à l’opposition. C’est à l’examen de ces réformes au cours de cette législature qu’est consacré le présent Courrier hebdomadaire . L’examen portera sur la présentation de projets et de propositions, sur l’engagement et le déroulement des négociations, sur les tensions qui les ont émaillées et sur les décisions auxquelles elles ont abouti dans un champ qui est celui des réformes institutionnelles au sens large. C’est-à-dire non seulement des réformes qui visent au règlement d’aspects des contentieux communautaires mais aussi, de façon générale, à l’aménagement et au fonctionnement de mécanismes institutionnels. La gamme des matières sur lesquelles portent ces réformes est très étendue, depuis le statut des parlementaires jusqu’au financement et à la comptabilité des partis politiques ou le contrôle des dépenses électorales. L’angle d’approche choisi privilégie les projets du gouvernement fédéral. De façon plus incidente, sont évoqués sans approfondissement, des problèmes sur des enjeux ayant des interférences avec le processus étudié, ainsi que des éléments de contexte ou encore des changements de structure ou des choix de stratégie décidés par les partis. Pour être complet, un bilan des décisions importantes qui ont marqué le déroulement de la législature doit comporter d’autres volets, qui feront l’objet d’une publication distincte.

Lorsqu’ils évoquent la réforme de l’Etat, les médias s’intéressent rarement aux conséquences humaines et administratives qu’ont eues ces dernières années les différents transferts de compétences et de moyens financiers aux communautés et aux régions. Les considérations qui suivent, ont l’ambition d’éclairer quelque peu le lecteur sur la manière dont on a opéré les transferts de personnel des ministères et des organismes parastataux aux nouvelles collectivités politiques. Dans un souci de clarté, nous distinguerons deux phases : la phase de réformes institutionnelles couvrant la période 1979-1984 et la phase couvrant la période 1988-1994. Il est important de distinguer les transferts en provenance des ministères de ceux des organismes parastataux. Pourquoi ? Dans le premier cas, le Roi a trouvé une compétence propre directe qui lui a été confiée directement par l’article 88 de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, dont nous distinguerons les différentes rédactions de 1980 et de 1988 et leurs conséquences sur le plan juridique et administratif. Les agents transférés dans cette hypothèse l’étaient directement aux services (ministères) des exécutifs (aujourd’hui gouvernements) communautaires et régionaux ou du collège réuni de la Commission communautaire commune. Dans le second cas, les communautés et les régions n’ont pu obtenir les ressources humaines et les moyens financiers correspondant aux compétences attribuées par la loi spéciale qu’après l’adoption d’une loi ordinaire opérant la dissolution ou la restructuration d’un certain nombre d’organismes parastataux. Cette procédure a été rendue nécessaire parce que les organismes parastataux jouissent d’une personnalité juridique distincte de l’Etat, qui leur a été octroyée par la loi, et parce que la plupart de leurs lois organiques stipulent que leur suppression ne peut être opérée que par une loi. Deux lois successives ont prévu la dissolution ou la restructuration plus ou moins poussée d’un grand nombre d’organismes parastataux mais également de certains établissements publics et même de quelques services de l’Etat, pourtant dépourvus de personnalité civile propre. Dans ce dernier cas, la technique législative a été utilisée pour renforcer la sécurité juridique des transferts. La stabilité du personnel a parfois été mise à rude épreuve. En effet, le législateur a été forcé, pour respecter l’autonomie des nouvelles collectivités politiques, de prévoir que les transferts se feraient directement à la personne juridique de la communauté ou de la région et non aux services de l’exécutif. Par conséquent, les agents transférés devaient encore attendre que ladite communauté ou région prenne un décret ou une ordonnance pour décider soit de les intégrer dans les services de l’exécutif (aujourd’hui gouvernement), soit de les affecter à une nouvelle personne morale à créer. Lors des travaux préparatoires du projet qui allait devenir la loi du 28 décembre 1984, le gouvernement prit l’engagement moral de ne pas transférer d’agents à une communauté ou à une région avant que celle-ci n’ait créé la structure juridique d’accueil. Le respect de cet engagement ne put être tenu dans tous les cas pour des raisons d’opportunité politique ou pour des raisons financières. Les lois spéciale et ordinaire du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l’Etat ne prévoient que des transferts limités de compétences nouvelles. Par conséquent, les transferts de personnel ne sont pas nombreux non plus. Il s’agit : - de 120 agents du Ministère de l’Agriculture transférés au 1er février 1994 par des arrêtés royaux du 3 juin 1994 ; - de 106 attachés commerciaux (catégorie particulière de personnel contractuel du Ministère des Affaires étrangères) transférés au 1er janvier 1994 par les arrêtés royaux du 31 janvier 1994 en application d’un arrêté royal du 22 décembre 1993 fixant les modalités de leur transfert ; - de 53 agents de l’Office national des débouchés agricoles et horticoles, qui était un organisme parastatal dépendant du Ministère de l’Agriculture, dont le reste du personnel a été intégré à ce département après les transferts nominatifs aux régions qui ont été effectués au 1er janvier 1994 par des arrêtés royaux du 3 juin 1994 en application d’un arrêté royal du 29 novembre 1993 déterminant les modalités de ces transferts. Ces transferts s’inscrivent dans les normes existantes que nous allons analyser. Nous n’évoquerons dans ce numéro du Courrier hebdomadaire que succinctement deux types de transferts particuliers. Dans un premier cas, il s’agit des transferts qui ont été effectués des services du gouvernement de la Communauté française à ceux du gouvernement de la Région wallonne et du collège de la Commission communautaire française, suite à la ratification des accords dits de ’la Saint Quentin’ et au transfert de compétences qui en résulte. Dans la première opération évoquée (transfert à la région), il y a déjà eu le précédent du transfert des agents chargés de la gestion des monuments et sites, mais la seconde opération (transfert au collège de la COCOF) s’envisage comme particulièrement complexe puisque des agents d’une collectivité politique soumis aux principes généraux des différentes fonctions publiques garantis par l’article 87 de la loi spéciale de réformes institutionnelles, rejoignent une collectivité politique qui est assimilée à un pouvoir subordonné pour le recrutement et la gestion de son personnel, du moins pour les compétences attribuées par la loi spéciale du 12 janvier 1989. Y aura-t-il cohabitation ou assimilation des personnels et dans ce cas avec quelles garanties pour les agents transférés ? Un arrêté du gouvernement de la Communauté française du 4 novembre 1994 détermine les modalités de transfert du personnel au gouvernement wallon et au collège de la Commission communautaire française et les arrêtés du 7 novembre 1994 et du 9 janvier 1995 opèrent les transferts respectivement au 1er janvier 1994 et au 1er janvier 1995. Dans un deuxième cas, il s’agit de l’opération particulièrement compliquée sur le plan technique de la suppression de la province de Brabant qui a dû faire l’objet d’une disposition transitoire dans le nouvel article 1er de la Constitution, ainsi que d’un accord de coopération daté du 30 mai 1994.

Dans une économie internationalisée, la perception et la prise en compte des coûts économiques et sociaux des atteintes à l’environnement sont lentes. La dimension environnementale de la croissance n’entre que progressivement dans le calcul économique. Dans ce domaine comme dans d’autres, par exemple en matière d’emploi, les acteurs se situent diversement. On est en présence de personnes et d’entreprises qui occasionnent les dégradations mais qui peuvent les externaliser, c’est-à-dire en reporter la responsabilité, la résolution et les coûts sur d’autres, à savoir la collectivité. Des normes sont adoptées par des Etats et par des organismes internationaux qui visent, soit à freiner les atteintes à l’environnement et à fixer des limites pour l’avenir, soit à structurer des modes d’imputation de leurs coûts. Les problèmes d’environnement entrent ainsi largement dans la sphère de décision politique et s’institutionnalisent, après des périodes de latence au cours desquelles des groupes tentent d’exercer des pressions pour qu’ils le soient. Des politiques d’environnement s’ébauchent, souvent de manière non planifiée, au travers de législations et de réglementations parmi lesquelles figurent les différents types d’instruments fiscaux. Des effets d’entraînement s’opèrent entre les différentes mesures nationales et supranationales. Lentrée en politique’ des questions d’environnement se déroule simultanément à des remises en cause d’équilibres internationaux, à la recherche de la définition de nouveaux modes de développement, non uniquement basés sur des considérations de rentabilité économique et financière. La Belgique ne se situe pas en pointe de ces débats et de ce processus de décision, mais doit s’insérer dans des choix opérés, notamment, au niveau européen. La première partie de ce Courrier hebdomadaire rappelle quelques étapes de ce processus de décision. Les multiples aspects de ce processus, long et lent, ont été quelque peu gommés par l’écho qu’a reçu une mesure fiscale particulière, la taxe sur certains produits et emballages communément appelée ’écotaxe’. Cette mesure a eu un tel retentissement en raison des conditions particulières de sa négociation. Aux lendemains de la constitution du gouvernement Dehaene – qui s’est donné comme priorités la poursuite de la réforme des institutions et l’assainissement des finances publiques – Ecolo et Agalev ont, dans le rapport de force entre partis aiguisé par la nécessité d’obtenir des majorités spéciales pour le vote de certaines réformes institutionnelles, cherché à négocier leur appui avec en contrepartie le vote de dispositions fiscales en matière d’environnement. Un deuxième chapitre de ce Courrier hebdomadaire est consacré à un compte-rendu chronologique détaillé du déroulement des événements liés au dossier ’écotaxes’ : depuis l’entrée de cet instrument fiscal sur la scène politique belge lors du ’dialogue de communauté à communauté’ jusqu’aux derniers préparatifs de sa mise en application. Dans un troisième chapitre, nous présenterons une ébauche d’analyse du débat des écotaxes tel qu’il s’est déroulé en Belgique. L’accent sera placé sur les initiatives et les stratégies des principaux acteurs intervenant dans ce dossier, ainsi que sur les dispositifs de négociation mis en place en cette occasion. Nous verrons dans quelle mesure le débat relatif à un instrument particulier (l’écotaxe) est révélateur des conceptions conflictuelles en matière de politique de l’environnement et de maîtrise de la régulation des activités économiques. Notre propos n’est donc pas de prendre position, de juger de la pertinence de ces ’écotaxes’ telles qu’elles ont été proposées par les partis écologistes par rapport à d’autres instruments. Nous ne prétendons pas non plus épuiser le sujet des politiques de l’environnement et de leurs instruments en Belgique, ni fournir une étude approfondie de l’écofiscalité sous ses aspects juridiques et économiques. L’objectif principal de la présente étude est de retracer le parcours d’une proposition politique bien précise – celle d’Ecolo/Agalev en matière d’écofiscalité – dans un contexte de réformes institutionnelles et de problèmes budgétaires.

Le gouvernement Dehaene, comme le précédent, s’est donné comme priorités la poursuite de la réforme des institutions et l’assainissement des finances publiques. Contrairement au gouvernement précédent, les négociations entre partis pour constituer l’actuelle coalition gouvernementale (CVP, PS, SP, PSC) n’ont pas abouti à la rédaction d’un accord général et précis en matière de réformes institutionnelles. L’accord de gouvernement renvoie à une procédure utilisée à plusieurs reprises dans le passé, celle d’un ’dialogue de communauté à communauté sur la problématique institutionnelle globale’ à engager entre les partis politiques francophones et néerlandophones à l’initiative du gouvernement. L’objectif de ce dialogue est de trouver parmi les partis de l’opposition ceux qui permettraient à la coalition d’atteindre la majorité des deux tiers au Parlement et la majorité dans chaque groupe linguistique nécessaires au vote de certaines dispositions constitutionnelles et législatives. Ce dialogue a eu lieu d’avril à juillet 1992. Nouvel état des lieux des positions des partis, ses résultats sont relativement maigres, les principaux points de tension entre les formations politiques ne s’étant pas aplanis. Une autre procédure a alors été choisie par le Premier ministre. Elle consiste d’abord à dégager un accord entre les partis de la coalition gouvernementale et ensuite à chercher, sur cette base, à rallier des partis de l’opposition. Un accord est trouvé et est finalisé dans la révision de plus de quarante articles de la Constitution et dans la rédaction

Au cours de la seconde quinzaine de mars, le Premier ministre Jean-Luc Dehaene prend contact avec les partis politiques qui s’étaient déclarés intéressés par l’ouverture d’un dialogue. Dans un premier temps, il rencontre les présidents des partis d’opposition. Lors d’un déjeuner, le 23 mars, le Premier ministre et les présidents des partis de la majorité décident que ces derniers prendraient l’initiative du dialogue. Le gouvernement y serait directement impliqué par la participation du Premier ministre. Ces partis, dans la composition de leur délégation, devraient reprendre des membres des exécutifs de communauté et de région. Certains membres des délégations représentent donc à la fois leur parti et les exécutifs. De ces caucus, il ressort que le dialogue pourrait démarrer le 6 avril. Les partis politiques devraient prendre l’initiative de convoquer les participants au dialogue et non le gouvernement. Sans que le problème ne soit abordé officiellement en Conseil des ministres, Jean-Luc Dehaene décide qu’il représenterait seul le gouvernement lors des discussions. Lors de la réunion de la Commission de la révision de la Constitution de la Chambre, le 25 mars, le Premier ministre s’explique sur l’organisation du dialogue de communauté à communauté. Il affirme que les parlementaires joueront un rôle très important ; si l’initiative du dialogue incombe aux partis, une fois que celui-ci sera terminé, il appartiendra au gouvernement de déposer des projets de loi et au Parlement de les voter. Des propositions d’initiative parlementaire pourraient être discutées concomitamment aux projets du gouvernement. Il confirme que les contacts intervenus entre le Premier ministre et les partis ont pour objet de définir la liste des sujets qui seront abordés au cours du dialogue […]

Le gouvernement CVP-PS-SP-PSC formé après les élections législatives du 24 novembre 1991 est entré en fonction le 7 mars 1992. Auparavant, le 7 janvier a été élu l’exécutif de la Communauté française (PS-PSC) et le lendemain celui de la Région wallonne (PS-PSC). En Flandre, une partie de l’exécutif flamand – 7 membres (CVP-SP) sur 11 – fut élue le 21 janvier, un membre supplémentaire (VU/VVD) venant s’y adjoindre le 30 janvier. Chronologiquement ce sont les accords politiques de la Région wallonne et de la Communauté française qui furent négociés les premiers. Les négociations distinctes mais parallèles furent menées rapidement (entre le 28 décembre 1991 et le 2 janvier 1992) entre les partis qui constituaient déjà les exécutifs précédents. Les ’lignes de forces et priorités de la politique du gouvernement flamand’ furent approuvées par les négociateurs CVP, SP et VU/VVD le 28 janvier. L’accord de gouvernement porte quant à lui la marque des phases de la formation du gouvernement qui ont précédé sa négociation, tardive mais extrêmement brève, du 25 au 28 février, par les négociateurs CVP, SP, PS et PSC. Le présent Courrier hebdomadaire présente, dans sa première partie, une analyse des accords gouvernementaux. Le contraste est frappant entre la concision de l’accord national et le caractère beaucoup plus détaillé des accords communautaires et régional. Une attention particulière est apportée aux modes de coopération prévus entre ces niveaux de pouvoirs. Chaque accord contient en effet des références à des formes de collaboration à développer sur certaines matières. La deuxième partie est consacrée à la réforme des institutions. Le contenu de l’accord gouvernemental – plus succinct encore en la matière que dans les autres parties – est situé par rapport aux étapes précédentes des discussions sur la ’troisième phase’, aux programmes des partis et aux notes des formateur et informateur. Les discussions préparatoires au dialogue de communauté à communauté sont décrites jusqu’au 22 juin 1992, date à laquelle les présidents du dialogue formulèrent une proposition de plate-forme de négociation et invitèrent sept partis (PS, PSC, Ecolo, CVP, SP, VU, Agalev) à négocier. La troisième partie est consacrée à l’examen du début de la politique gouvernementale en matière budgétaire et dans la perspective de l’Union européenne. Un bref historique du processus d’intégration économique permet de situer d’une part les inflexions que les partis ont mises sur ce thème dans leur programme et d’autre part les premières mesures prises par le gouvernement.

Trois membres du conseil d’administration du CRISP, Jacques Yerna, Els Witte et Francis Delpérée, ont prononcé le 24 février 1989, lors de la séance organisée à l’occasion du 30ème anniversaire du CRISP, des exposés sur le thème : la Belgique, pays en mutation. Le conseil d’administration du CRISP a décidé la publication du texte de ces exposés sous la forme d’un Courrier hebdomadaire . Les textes sont reproduits dans une forme très proche de celle des exposés oraux. Il s’agit donc d’interventions très personnelles, qui s’écartent, par leur spontanéité, du style habituel des publications du CRISP. Le présent Courrier hebdomadaire permet à tous les amis du CRISP qui, pour une raison ou une autre, n’ont pu assister à la séance du 24 février 1989, d’en prendre connaissance, et, à ceux qui étaient présents, d’en conserver la mémoire.