Les modes de financement des partis politiques et de leurs organisations connexes sont aussi nombreux que variés. Le financement des partis politiques peut être d’origine publique ou privée, nationale ou internationale. Il peut être direct ou indirect. Il est conforme aux règles légales ou les transgresse. Ces caractéristiques se croisent et se superposent, multipliant d’autant les circuits financiers possibles. Au cours des dernières années, un financement direct émanant des pouvoirs publics a été organisé au bénéfice des partis politiques dans la plupart des pays européens. Cette instauration progressive d’un financement public direct avait pour objet, notamment, de permettre « la survie des petits partis politiques, qui, de toute, évidence, se débattent dans des difficultés économiques majeures ». Jusqu’à la fin des années 1960, mis à part le cas de la Grande-Bretagne, la réglementation de cet aspect de la vie politique était soit totalement inexistante, soit extrêmement succincte. C’est en Allemagne, en 1967, que le premier système d’octroi de subventions publiques directes aux partis politiques a été adopté. En Belgique, durant ces dix dernières années, le système financier et comptable des partis politiques a connu différentes phases d’un développement significatif. D’un mélange de financement privé et public indirect sans réglementation comptable particulière, on est passé à un financement essentiellement public avec la mise en place d’un contrôle de la comptabilité des partis politiques et une limitation de leurs dépenses électorales. Le 4 juillet 1989, après plus de vingt ans d’atermoiement, le système juridique belge s’enrichissait d’une loi réglementant les campagnes électorales législatives et assurant un financement public direct aux partis politiques. Jusqu’à cette date, l’intervention financière de l’État se faisait uniquement de manière indirecte. Parmi ces différentes aides indirectes aux partis politiques, on peut citer l’indemnité parlementaire, qui n’est pas destinée à alimenter les caisses du parti politique mais qui consiste en versement de fonds publics à une personne qui exerce un mandat politique, les aides individuelles aux parlementaires, les aides plus spécifiques aux membres du bureau et aux présidents de groupe, la dotation aux groupes parlementaires, qui date de 1971, ou encore certaines facilités accordées à l’occasion des campagnes électorales. Notons que les dispositions réglementant le financement public indirect ont peu évolué, le financement public indirect coexiste aujourd’hui avec le financement public direct. En 1989, la problématique du financement et du contrôle des partis politiques n’était pas neuve. En effet, la première proposition de loi date du 22 octobre 1968 ; elle visait à contrôler et limiter les dépenses électorales. Quelque dix propositions de loi vont ainsi, de 1968 à 1983 être déposées soit à la Chambre, soit au Sénat. L’objectif de ces différentes propositions était d’assurer une plus grande indépendance des partis politiques et des candidats en évitant qu’indirectement, ils soient dépendants de personnes physiques ou morales auxquelles ils devraient le financement de leur campagne électorale, L’idée était également de faire en sorte que l’électeur se prononce en faveur de l’un, ou/de l’autre parti politique ou candidat en fonction de leur valeur respective et de leur projet politique et non en raison du caractère plus ou moins tapageur, voire racoleur, de la publicité qui leur était faite. Si, à la lecture des textes de l’époque, on peut constater que les partis politiques, toutes tendances confondues, sont d’accord sur la nécessité de légiférer en la matière, aucun ne consent de concessions sur les modalités ou le contenu de cette réglementation, Un consensus ne se dégagera qu’avec l’instauration parallèle d’un financement public direct. Ainsi, ce n’est que lorsque les forces politiques en présence s’arrogeront la possibilité de recevoir des sommes importantes de la part de l’État qu’elles accepteront de limiter leurs dépenses de propagande et d’ouvrir à la publicité une partie de leurs comptes.

Les élections du 24 novembre 1991 ont été l’occasion d’évoquer la fracture, supposée ou réelle, entre les citoyens et la classe politique. Ce thème récurrent et ancien a pris de l’ampleur aux lendemains de ces élections, qui ont vu, notamment, une poussée du Vlaams Blok en Flandre et d’Ecolo en Wallonie. Le Premier ministre, Jean-Luc Dehaene, a situé l’action du gouvernement mis en place en mars 1992 au sein d’une ’société complexe’ vivant dans une ’période très confuse’. La déclaration gouvernementale fait écho au ’malaise des électeurs’, à leur ’mécontentement face au manque d’efficacité de notre système politique’. L’action du gouvernement était placée sous deux axes prioritaires : ’la poursuite de l’élaboration de la structure fédérale de l’Etat, d’une part, et l’assainissement des finances publiques d’autre part’. La conjonction de ces éléments, auxquels sont venus s’ajouter en cours de législature des enquêtes sur le financement de partis politiques et la question de la responsabilité ministérielle posée à l’occasion de demandes de levée d’immunité parlementaire, ont fait que les réformes concernant l’aménagement et le fonctionnement de mécanismes institutionnels ont inclus des matières comme le statut des parlementaires, le financement et la comptabilité des partis politiques ou le contrôle des dépenses électorales. Même si la volonté de modifier certains aspects du statut du parlementaire existe depuis plusieurs années, les réformes, entreprises sous la législature précédente et poursuivies sous l’actuelle, tranchent, en certains points, avec la situation antérieure.L’attention des médias s’est focalisée sur le statut financier du parlementaire, aspect important certes, mais pas le seul du fonctionnement d’assemblées législatives qui, au cours de ces années, ont vu leur composition et leurs compétences fortement modifiées.L’objet du présent Courrier hebdomadaire est de relater, en choisissant une approche chronologique, l’évolution des discussions et des décisions portant sur le statut matériel du Parlement fédéral et de ses membres de même que les commentaires que la presse écrite en a faits. Ceci constitue la partie centrale de l’étude.Un premier chapitre reprend des éléments d’information générale sur le fonctionnement interne des assemblées législatives fédérales et un dernier chapitre détaille le budget de ces assemblées.

Les textes publiés dans le Courrier hebdomadaire présentent pour la plupart une approche approfondie d’une problématique bien délimitée. La diversité des sujets abordés peut apparaître très grande. Il y a néanmoins une unité dans le thème central des recherches du CRISP : le système de la décision politique en Belgique. L’examen de ce système s’opère sous divers angles : les mécanismes de la décision et le rôle des groupes-acteurs, mais aussi la dimension temporelle du cheminement de la décision, depuis le seuil de politisation qui marque l’entrée de la problématique dans la sphère politique jusqu’aux stades de l’adoption et de l’application et, de façon plus générale, du destin de la décision. Le système de décision dont le CRISP poursuit l’analyse depuis 1959 a évolué en devenant plus complexe. Cette complexité croissante s’est traduite en une multiplication et une imbrication des niveaux de décision. Le processus de réformes institutionnelles en Belgique a donc requis une attention particulière, puisque non seulement il constituait une modification importante du cadre dans lequel se joue la décision politique, mais aussi parce qu’il comportait ses propres enjeux. L’évolution institutionnelle qui a mené à l’Union européenne dans sa configuration actuelle appelle des observations d’ordre comparable. Mais la complexité croissante du système de décision, c’est aussi la multiplication des groupes-acteurs, c’est aussi la multiplication des enjeux. Il serait vain de vouloir consigner, ou même synthétiser, dans un seul texte la totalité des enseignements qui peuvent se dégager de la lecture de la collection du Courrier hebdomadaire et des autres publications du CRISP. Le propos du présent Courrier hebdomadaire est de présenter, dans les dimensions d’une seule livraison, des observations sur quelques évolutions majeures du système depuis une quinzaine d’années. Une première série d’observations concernent le rythme de ces évolutions. Des découpages chronologiques sont proposés à partir de repères de nature différente, parfois conventionnelle, parfois événementielle. Ces cycles ou découpages se chevauchent dans le temps et trouvent après coup une cohérence plus ou moins grande. Une seconde série d’observations concernent l’évolution des clivages caractéristiques de la société belge. Il y a tout particulièrement lieu de ce point de vue de s’interroger sur la persistance des cloisonnements qui en ont procédé ou sur des formes diverses de décloisonnements. Enfin, il s’est imposé de prendre en compte une hypothèse à double branche : l’évolution du système va-t-elle vers l’accentuation des formes duelles ou vers le maintien de formes mixtes ? La démarche ainsi entreprise est sans doute loin d’apporter des réponses simples à chacune des questions posées, mais permet peut-être, au lecteur, sans que lui soit imposé quelque schéma simplificateur que ce soit, de disposer d’éléments d’appréciation d’un système dont la complexité est incontestable.

Le gouvernement CVP-PS-SP-PSC formé après les élections législatives du 24 novembre 1991 est entré en fonction le 7 mars 1992. Auparavant, le 7 janvier a été élu l’exécutif de la Communauté française (PS-PSC) et le lendemain celui de la Région wallonne (PS-PSC). En Flandre, une partie de l’exécutif flamand – 7 membres (CVP-SP) sur 11 – fut élue le 21 janvier, un membre supplémentaire (VU/VVD) venant s’y adjoindre le 30 janvier. Chronologiquement ce sont les accords politiques de la Région wallonne et de la Communauté française qui furent négociés les premiers. Les négociations distinctes mais parallèles furent menées rapidement (entre le 28 décembre 1991 et le 2 janvier 1992) entre les partis qui constituaient déjà les exécutifs précédents. Les ’lignes de forces et priorités de la politique du gouvernement flamand’ furent approuvées par les négociateurs CVP, SP et VU/VVD le 28 janvier. L’accord de gouvernement porte quant à lui la marque des phases de la formation du gouvernement qui ont précédé sa négociation, tardive mais extrêmement brève, du 25 au 28 février, par les négociateurs CVP, SP, PS et PSC. Le présent Courrier hebdomadaire présente, dans sa première partie, une analyse des accords gouvernementaux. Le contraste est frappant entre la concision de l’accord national et le caractère beaucoup plus détaillé des accords communautaires et régional. Une attention particulière est apportée aux modes de coopération prévus entre ces niveaux de pouvoirs. Chaque accord contient en effet des références à des formes de collaboration à développer sur certaines matières. La deuxième partie est consacrée à la réforme des institutions. Le contenu de l’accord gouvernemental – plus succinct encore en la matière que dans les autres parties – est situé par rapport aux étapes précédentes des discussions sur la ’troisième phase’, aux programmes des partis et aux notes des formateur et informateur. Les discussions préparatoires au dialogue de communauté à communauté sont décrites jusqu’au 22 juin 1992, date à laquelle les présidents du dialogue formulèrent une proposition de plate-forme de négociation et invitèrent sept partis (PS, PSC, Ecolo, CVP, SP, VU, Agalev) à négocier. La troisième partie est consacrée à l’examen du début de la politique gouvernementale en matière budgétaire et dans la perspective de l’Union européenne. Un bref historique du processus d’intégration économique permet de situer d’une part les inflexions que les partis ont mises sur ce thème dans leur programme et d’autre part les premières mesures prises par le gouvernement.

Le 4 juillet 1989, la législation belge s’est enrichie d’une loi composée de trois parties essentielles : - limiter et contrôler les dépenses électorales des partis politiques et des candidats lors des élections législatives et provinciales ; - financer les partis politiques représentés au Parlement ; - assurer une comptabilité ouverte des partis politiques. Avant cette loi, la législation belge n’envisageait ni la limitation des dépenses, ni le contrôle des partis politiques, dont aucune définition légale n’avait été apportée. Seul un financement public indirect, toujours en vigueur, parallèle au financement privé, existait. Le problème était toutefois pendant. Ainsi, dès le 22 octobre 1968, F. Persoons déposait à la Chambre une proposition de loi tendant à contrôler et à limiter les dépenses électorales. Inspirée de la législation britannique, cette proposition entendait que soit connu, non pas l’origine des fonds mais le montant des dépenses qui était, par ailleurs, plafonné par candidat à BEF 100.000 aux élections législatives et à BEF 50.000 aux élections provinciales. Dix propositions de loi vont de 1968 à 1983 être déposées, soit à la Chambre, soit au Sénat, inspirées toutes des législations britanniques et québécoises. L’inconvénient de ces diverses propositions était de ne s’intéresser qu’aux dépenses sans assurer à l’ensemble des formations politiques, ou aux candidats potentiels, les moyens de faire entendre leur voix. La loi du 4 juillet 1989, qui s’inspire largement de ces différentes propositions, organise, à côté du financement privé, un financement public direct variant selon les résultats obtenus par chacun des partis. La nécessité d’élaborer une réglementation en la matière fut également ressentie par le gouvernement ; on retrouve une préoccupation analogue dans certaines déclarations gouvernementales. Il aura donc fallu un peu plus de vingt années pour arriver à un accord dans cette matière. On peut se demander pourquoi, en juillet 1989, une nouvelle proposition de loi a finalement été adoptée. Une des raisons, invoquée à plusieurs reprises lors des travaux préparatoires, est le retard considérable pris par la Belgique en cette matière. La plupart des pays occidentaux - notamment l’Autriche, la France, la Grèce, l’Italie, le Portugal, la République fédérale d’Allemagne et la Turquie - avaient, depuis longtemps pour certains, organisé un financement public direct de leurs partis politiques et selon M. Wintgens, ’à cet égard, la Belgique se trouvait véritablement à la traîne, ce qui ne pouvait que menacer sa démocratie’. Une autre raison avancée de façon plus ou moins directe est le besoin d’argent des partis, et principalement du CVP qui en manquait pour sa campagne électorale de juin 1989. Cette circonstance du vote de loi n’a jamais encore été exprimée publiquement mais elle semble vraisemblable eu égard au volume d’argent dépensé lors des campagnes électorales par tous les partis politiques. Enfin une autre raison renvoie au besoin que ressentiraient les partis politiques de se refaire, à travers le contrôle et la publicité de leur compte, une ’vertu’ politique. ’La clarté est le maître mot de cette proposition, elle vise le renforcement de la crédibilité des partis politiques, elle veut rétablir une certaine confiance des électeurs envers la politique (...), redonner au public une image positive et attirante de la politique et de son fonctionnement dans notre pays’. Ce Courrier hebdomadaire poursuit un double objectif : d’une part présenter et expliciter les mécanismes de contrôle et de financement des partis politiques contenus dans la loi du 4 juillet 1989 ;d’autre part, permettre de mieux appréhender le cheminement pré-parlementaire et parlementaire assez complexe de la loi afin de saisir plus justement les problèmes futurs.

La Chambre des représentants a adopté, le 29 mars 1990, le projet de loi relatif à l’interruption de grossesse, tendant à modifier les articles 348, 350 et 351 du Code pénal et à abroger les articles 352 et 353 du même Code. Le Sénat avait adopté le même texte, à l’époque encore proposition de loi, le 6 novembre 1989. C’était là l’aboutissement, sur le plan parlementaire, d’un très long processus de politisation et de décision dont les étapes antérieures sont connues, de même que les enjeux. Après le vote des deux assemblées, le processus de décision comportait toutefois encore les étapes de la sanction, de la promulgation et de la publication de la loi. Le refus du roi Baudouin de signer la loi en vue de sa sanction et de sa promulgation et son souhait que soit trouvée une formule permettant à la fois de prendre en compte son problème de conscience et d’assurer le fonctionnement des institutions démocratiques ont posé un problème constitutionnel inédit, qui a trouvé les 4 et 5 avril 1990 un règlement juridiquement et politiquement controversé. On envisagera ici les rapports de force qui se sont dégagés lors des débats, ainsi que les problèmes qui ont surgi, en fin de processus, en matière d’exercice du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif. Cette approche n’épuise évidemment pas la problématique de fond qui constituait l’enjeu de la décision.