Les textes publiés dans le Courrier hebdomadaire présentent pour la plupart une approche approfondie d’une problématique bien délimitée. La diversité des sujets abordés peut apparaître très grande. Il y a néanmoins une unité dans le thème central des recherches du CRISP : le système de la décision politique en Belgique. L’examen de ce système s’opère sous divers angles : les mécanismes de la décision et le rôle des groupes-acteurs, mais aussi la dimension temporelle du cheminement de la décision, depuis le seuil de politisation qui marque l’entrée de la problématique dans la sphère politique jusqu’aux stades de l’adoption et de l’application et, de façon plus générale, du destin de la décision. Le système de décision dont le CRISP poursuit l’analyse depuis 1959 a évolué en devenant plus complexe. Cette complexité croissante s’est traduite en une multiplication et une imbrication des niveaux de décision. Le processus de réformes institutionnelles en Belgique a donc requis une attention particulière, puisque non seulement il constituait une modification importante du cadre dans lequel se joue la décision politique, mais aussi parce qu’il comportait ses propres enjeux. L’évolution institutionnelle qui a mené à l’Union européenne dans sa configuration actuelle appelle des observations d’ordre comparable. Mais la complexité croissante du système de décision, c’est aussi la multiplication des groupes-acteurs, c’est aussi la multiplication des enjeux. Il serait vain de vouloir consigner, ou même synthétiser, dans un seul texte la totalité des enseignements qui peuvent se dégager de la lecture de la collection du Courrier hebdomadaire et des autres publications du CRISP. Le propos du présent Courrier hebdomadaire est de présenter, dans les dimensions d’une seule livraison, des observations sur quelques évolutions majeures du système depuis une quinzaine d’années. Une première série d’observations concernent le rythme de ces évolutions. Des découpages chronologiques sont proposés à partir de repères de nature différente, parfois conventionnelle, parfois événementielle. Ces cycles ou découpages se chevauchent dans le temps et trouvent après coup une cohérence plus ou moins grande. Une seconde série d’observations concernent l’évolution des clivages caractéristiques de la société belge. Il y a tout particulièrement lieu de ce point de vue de s’interroger sur la persistance des cloisonnements qui en ont procédé ou sur des formes diverses de décloisonnements. Enfin, il s’est imposé de prendre en compte une hypothèse à double branche : l’évolution du système va-t-elle vers l’accentuation des formes duelles ou vers le maintien de formes mixtes ? La démarche ainsi entreprise est sans doute loin d’apporter des réponses simples à chacune des questions posées, mais permet peut-être, au lecteur, sans que lui soit imposé quelque schéma simplificateur que ce soit, de disposer d’éléments d’appréciation d’un système dont la complexité est incontestable.

Intéressé de près ou de loin par la chose publique, lecteur occasionnel ou régulier de la presse, épargnant ou emprunteur, contribuable effectif ou potentiel, le citoyen belge a appris à intégrer dans son univers mental le phénomène de la dette publique du pays. Certains n’hésitent pas à prédire périodiquement la faillite du pays, sur base du montant absolu de l’endettement public. En outre, les décisions prises par les différents niveaux de pouvoir contiennent de manière récurrente la justification de diminution du déficit public, et, selon le cas, de stabilisation, de diminution ou de faible niveau de l’endettement. Un Courrier hebdomadaire précédent a esquissé une présentation générale de la dette de l’ensemble des pouvoirs publics, avec un accent particulier sur la dette du pouvoir fédéral (à l’époque le pouvoir central). L’objectif du présent Courrier hebdomadaire est double : d’une part, actualiser des données statistiques et techniques, présenter l’évolution de la situation et du contexte depuis 1989, en matière de dette publique au sens large, c’est-à-dire contractée par les différents niveaux de pouvoir : pouvoir fédéral (Etat), régions/communautés, pouvoirs locaux, sécurité sociale ; d’autre part, mettre en évidence différents aspects dont certains sont parfois oubliés, tant l’accent a été mis sur l’effet boule de neige, sur la nécessité d’accroître le solde primaire, sur les critères de convergence prévus par le Traité de Maastricht ou sur une hypothétique régionalisation de la dette publique. Si ces derniers aspects sont certes dignes d’intérêt, il n’en demeure pas moins vrai que d’autres ne devraient pas être laissés de côté si l’on souhaite avoir une vue complète du sujet. Ainsi, il faut rappeler que l’endettement des pouvoirs publics n’est pas d’office un mal en soi, et que certains slogans ou images simplistes en la matière (’un million de francs de créances sur chaque habitant’, ’la Belgique en faillite’) sont tout simplement erronés. Le problème immédiat posé par l’endettement des pouvoirs publics belges est celui de leur marge de manoeuvre réduite en matière de politique budgétaire, avec toutes les conséquences sur le plan économique et social. La politique budgétaire devient avant tout une politique de solde normatif et relègue à l’arrière-plan la réflexion de fond sur ce que doit être le rôle des pouvoirs publics. Une question de fond posée – mais apparemment encore assez peu étudiée – par le phénomène de l’endettement public est celle de ses aspects redistributifs. A l’intérieur d’une même génération, mais surtout entre les générations, le fardeau de la dette provoque des redistributions de patrimoine, de charges d’emprunts à supporter, auxquelles s’ajoute la question du paiement futur des pensions des générations actives actuellement. Dernier aspect du sujet, celui des rapports entre la dette et les marchés financiers, celui de la gestion de la dette. La dette est souvent étudiée dans ses aspects macro-économiques ; l’aspect micro-économique et l’aspect institutionnel de la dette sont également importants et ont des conséquences multiples. Enfin, différents moyens pour réduire l’endettement public belge sont préconisés et/ou appliqués : plan de convergence, privatisations et meilleure gestion des actifs de I’Etat, régionalisation de la dette, opération de conversion, impôt spécial sur Ie capital, ... lIs seront envisagés dans la dernière partie de ce Courrier hebdomadaire .

L’asymétrie entre les institutions politiques du nord et du sud du pays a été accentuée au terme de la deuxième révision de la Constitution. L’unité des institutions flamandes est instaurée depuis 1979, tandis que le dualisme des institutions régionale et communautaire a perduré du côté francophone. Les institutions bruxelloises créées en 1989 sont quant à elles empreintes d’une symétrie qui à certains égards fait davantage ressortir l’asymétrie des institutions : au lien de la Flandre, comme institution plus communautaire que régionale, avec les Flamands de Bruxelles fait pendant le seul lien entre les francophones que constitue la seule Communauté française, la Région wallonne insistant de plus en plus sur son identité régionale distincte d’une francophonie étendue à Bruxelles. La dernière réforme de l’Etat n’a fait que renforcer cette situation […]

La Communauté française exerce des compétences en région de langue française et en région bilingue de Bruxelles-capitale. Le problème des moyens financiers dont dispose la Communauté française pour le financement de ses compétences, en particulier pour l’enseignement, est au centre de débats institutionnels et budgétaires. Un des aspects de ceux-ci porte sur les relations entre la Wallonie et Bruxelles au sein de la Communauté française. Les flux financiers entre ces régions et communauté, organisés à la suite de différents accords, ne constituent qu’une partie des enjeux actuels. Pour certains, l’équité entre la Wallonie et Bruxelles ne serait pas respectée car la Wallonie apporterait proportionnellement davantage que Bruxelles de moyens financiers à la Communauté française. La localisation géographique, c’est-à-dire en région de langue française et en région bilingue de Bruxelles-capitale pour les francophones, des ressources et des dépenses de la Communauté française n’est pas aisée à réaliser. Des données de base font défaut. De multiples critères peuvent être utilisés, notamment selon les effets de débordements que l’on veut prendre en compte. Nous avons choisi, pour établir une évaluation géographique des recettes et des dépenses de la Communauté française, de procéder par hypothèses. Elles sont présentées dans les deux premières parties de ce Courrier hebdomadaire . Les projets de réformes institutionnelles en cours de négociation comprennent un volet transfert de compétences. A partir des informations contenues dans l’accord politique conclu le 31 octobre 1992 entre le PS, le PSC et Ecolo, des scénarios sont présentés dans la troisième partie de ce Courrier hebdomadaire . La comparaison, en termes de localisation géographique, des flux des recettes et des dépenses demanderait l’établissement d’une méthodologie appropriée, qui, au premier chef, se devrait de combler des lacunes importantes de l’appareil statistique. Le CRISP se propose néanmoins de publier l’état actuel d’une recherche qui doit être considérée comme un apport pour un débat qu’il n’entend pas trancher définitivement. 1. Les recettes L’entrée en vigueur de la loi spéciale de financement des communautés et des régions du 16 janvier 1989 permet aux communautés et aux régions d’exercer des compétences nouvelles qui leur ont été transférées par l’article 59bis de la Constitution révisé le 15 juillet 1988 et par la loi spéciale du 8 août 1988. Les compétences actuelles sont les matières culturelles, les matières personnalisables et l’enseignement (à l’exception de la fixation du début et de la fin de l’obligation scolaire, des conditions minimales pour la délivrance des diplômes et du régime des pensions). Les communautés disposent pour le financement de leur budget du produit d’impôts partagés, de recettes non fiscales et d’emprunts. En matière d’impôts partagés, les moyens des communautés sont constitués annuellement par des parties attribuées du produit de l’impôt des personnes physiques (IPP), du produit de la taxe sur la valeur ajoutée et du produit de la redevance radio-télévision. La partie attribuée de la taxe sur la valeur ajoutée correspond aux crédits pour l’enseignement. Comme pour les régions, la loi de financement prévoit des mécanismes de transition ; ils s’appliquent aux parties attribuées du produit de la TVA et de l’IPP. L’impôt des personnes physiques et la redevance radio-télévision sont localisables en fonction du domicile du contribuable, ce n’est pas le cas pour la TVA. Le tableau 1 présente une répartition de la population, du rendement de l’impôt des personnes physiques et de la redevance radio-télévision selon les régions et communautés. Pour la population francophone et néerlandophone de Bruxelles, qu’il n’est pas possible de connaître depuis la suppression du volet linguistique du recensement de la population, nous avons choisi de nous référer, par hypothèse, aux résultats des élections de la Région de Bruxelles-capitale de juin 1989. Les listes francophones recueillaient alors 85% des suffrages des électeurs bruxellois et les listes néerlandophones 15%. Le nombre de francophones ayant voté pour des listes néerlandophones est estimé équivalent à celui des néerlandophones ayant voté pour des listes francophones.

Les phases successives de la réforme de l’Etat ont attribué davantage de compétences aux communautés et aux régions. Ces compétences sont exercées par des institutions qui disposent d’une large autonomie et qui, corollairement, sont amenées à coopérer entre elles et avec l’Etat national. Ces coopérations s’inscrivent cependant dans un contexte différent au Nord et au Sud du pays. La loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 a en effet introduit une asymétrie entre les institutions flamandes et francophones en disposant que le Vlaamse Raad et l’exécutif flamand, organes de la Communauté flamande, sont compétents également pour les matières régionales. Lors des délibérations les élus de la Communauté flamande à Bruxelles qui siègent au Vlaamse Raad ne participent pas aux votes sur ces dernières manières. Ce qui est appelé improprement la ’fusion’ de la Communauté et de la Région flamande d’une part, et l’existence d’institutions communautaires et régionales distinctes du côté francophone d’autre part, entraînent des différences importantes dans la gestion de certaines matières, particulièrement celles qui ont entre elles des liens de connexité, les blocs de compétences transférés aux régions et aux communautés n’étant pas parfaitement homogènes. Du côté flamand, les matières connexes sont, comme l’ensemble des matières communautaires et régionales, gérées par un seul exécutif et un seul conseil. Tandis que du côté francophone, la Région wallonne et la Communauté française, toutes deux dotées d’un exécutif propre, ont, pour traiter les matières connexes, à mettre en oeuvre des mécanismes de collaboration spécifiques. La ’fusion’ éventuelle de la Communauté française et de la Région wallonne, c’est-à-dire l’exercice par les organes de la Communauté française des compétences de la Région wallonne, est envisagée par la Constitution (art.59bis) mais est conditionnée par un vote à la majorité des deux tiers au Conseil régional wallon et au Conseil de la Communauté française. Les partis politiques ont des positions divergentes concernant cette réforme, positions qui reflètent notamment leur poids respectif dans la Communauté française et dans les Régions wallonne et de Bruxelles-capitale. La création des institutions de la Région de Bruxelles-capitale par la loi du 12 janvier 1889 a contribué à reformuler le problème de l’avenir institutionnel de la Région wallonne et de la Communauté française. La possibilité pour les communautés de déléguer la gestion de certaines matières aux commissions communautaires française et flamande et l’usage qui a été fait de cette possibilité sont interprétés par certains comme la possibilité d’un transfert de compétences des communautés vers cette région. Les partis opposés à la ’fusion’ ont en effet trouvé de nouveaux arguments pour prôner le transfert de certaines compétences de la Communauté française vers les Régions wallonne et de Bruxelles-capitale. Le présent Courrier hebdomadaire est consacré à la mise en place de formes institutionnelles de coopération entre la Communauté française et les Régions wallonne et de Bruxelles-capitale dans différents secteurs : - en matière de formation professionnelle et de politique de l’emploi, des accords sont intervenus entre la Communauté française et la Région wallonne en vue de la création du FOREM et des comités subrégionaux de l’emploi et de la formation. La coordination des politiques de formation professionnelle et de l’emploi pose des problèmes particuliers sur le territoire de la Région de Bruxelles-capitale

L’accord politique conclu en mai 1988 entre les partenaires du gouvernement Martens VIII qui est à l’origine de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises était attendu depuis le moment où, en 1970, le Parlement a introduit dans notre Constitution l’article 107quater créant trois régions, l’une d’entre elles étant la Région bruxelloise. Avec cette législation qui met en place des organes régionaux à Bruxelles, un des problèmes les plus difficiles de la réforme de l’Etat aura finalement trouvé une solution. Au moment où flamands et francophones ont enfin réussi à s’accorder sur le statut de leur capitale commune, dont l’importance symbolique et le rôle économique doivent être soulignés, il a paru opportun de délimiter les contours du compromis qui a vu le jour. Pour ce faire, l’auteur a choisi d’évoquer successivement les différents cadres institutionnels dans lesquels Bruxelles doit trouver sa place : ainsi seront abordés la Région et l’Agglomération ; de plus, malgré le fait que les Bruxellois ne constituent pas une des Communautés composant l’Etat belge, la manière dont les compétences communautaires sont exercées dans la région bilingue de Bruxelles-capitale fera l’objet d’un chapitre particulier afin de rendre compte de l’ensemble des institutions intervenant à Bruxelles. Cette approche permettra de resituer la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises dans son contexte politique, juridique et historique. Enfin, la conclusion sera l’occasion de cerner l’enjeu que représente pour le pays l’organisation d’une région à Bruxelles.

L’examen des moyens budgétaires mis à la disposition de la Région bruxelloise ne relevant pas de son budget, nécessite préalablement que l’on s’arrête un instant à l’analyse de la méthodologie qui permet leur identification. Il convient d’abord de signaler que ceux-ci sont liés à des compétences relevant soit de budgets nationaux, soit de budgets communautaires. Dans ce premier cas, leur identification est susceptible de conduire à terme à leur régionalisation ou à leur communautarisation. Différentes méthodes peuvent être retenues pour définir la localisation d’une dépense : – le lieu d’exécution ou d’attribution : il s’agit de la méthode la plus immédiate (par ex. : le lieu de réalisation de marchés publics de travaux) ; – la localisation du bénéfice final : cette méthode consiste à identifier la localisation de la personne bénéficiant de la dépense. Aucune statistique n’existe à ce propos, elles seraient pourtant fort édifiantes en matière de marché public (par ex. : la localisation du siège social d’une entreprise bénéficiant d’un marché public). De plus, s’il est évident qu’un certain nombre de dépenses peuvent être ainsi classées par région, la majorité des dépenses de l’Etat conservent un caractère interrégional et ne peuvent dès lors être attribuées à l’une ou l’autre région, sans se livrer à des approximations très grossières. Nous nous limiterons au relevé des dépenses qui, de par leur nature, échappent à toute ambiguïté. Enfin, cet examen peut également se baser sur deux notions différentes en terme budgétaire, à savoir : - le relevé des crédits d’engagements qui permet en terme physique d’identifier les programmes dont bénéficie une région lors d’une année budgétaire ; - le relevé des crédits de paiements qui exprime les besoins de trésorerie liés à l’exercice de ces compétences. Les différents secteurs qui sont analysés sont les communications ; les travaux publics ; les affaires économiques ; la santé publique ; l’éducation nationale – secteur commun ; les affaires culturelles communes ; la Communauté française ; la Communauté flamande.

Le CRISP a décidé de mettre à la disposition du public du Courrier hebdomadaire le texte des exposés prononcés dans le cadre des Midis de l’Urbanisme organisés par l’ARAU en janvier et février 1987 sur le thème des recettes et dépenses publiques dans l’arrondissement de Bruxelles-Capitale. Cette initiative de l’Atelier de recherche et d’action urbaines se situait dans son optique propre, qui est celle de voir la communauté urbaine disposer de l’ensemble des moyens de nature à lui assurer la maîtrise de son destin. L’ARAU a fait, à cette fin, appel à des personnalités qui ont abordé successivement le financement de Bruxelles à partir des mécanismes régionaux, communautaires et étatiques, les finances des communes et de l’agglomération bruxelloise, le budget de la région bruxelloise, l’affectation des dépenses de l’Etat central en région bruxelloise, l’affectation des dépenses communautaires à Bruxelles, le budget de la province du Brabant et quelques comparaisons internationales. L’intérêt de ces diverses contributions réside dans la réunion de données difficilement accessibles à travers un appareil statistique mal adapté à une saisie des réalités régionales. Dans la mesure où il s’agit ici de la restitution d’exposés oraux, le lecteur doit tenir compte de la diversité des styles, des approches et des conceptions des auteurs, qui prennent chacun la responsabilité de leur texte. L’ensemble présenté ici constitue toutefois un apport appréciable au débat déjà engagé et qui ne peut manquer de se poursuivre sur la problématique institutionnelle bruxelloise.