Ce Dossier est essentiellement consacré aux rapports entre les trois pouvoirs constitutionnels au niveau de l’État fédéral. On examinera toutefois en fin de Dossier dans quelle mesure certaines des observations faites à ce niveau s’appliquent également à celui des Communautés et des Régions. La définition des trois pouvoirs constitutionnels repose tout d’abord sur le rôle propre de chacun d’entre eux à l’égard de la loi, soit par rapport à l’élaboration et à l’adoption de celle-ci, soit par rapport à sa mise en exécution, soit par rapport au respect de son application. La présentation des pouvoirs renvoie au texte même de la Constitution. Ce texte met d’emblée en lumière l’absence de tout cloisonnement étanche entre les pouvoirs. Il importe d’examiner aussi comment s’opèrent dans les faits les interactions entre eux.

L’objectif du présent Dossier est de contribuer à une meilleure compréhension des nouvelles institutions de la Belgique. Le premier fascicule rappelle les différentes étapes et phases de la réforme institutionnelle intervenue depuis 1970. Le deuxième fascicule est consacré à une explication générale de ce que sont devenus le pouvoir législatif, le pouvoir décrétal et le pouvoir d’ordonnance ainsi qu’à l’organisation du gouvernement et des exécutifs communautaires et régionaux. Les principales caractéristiques de la réforme de 1988-1989 ont été mises en lumière. Les trois fascicules qui suivent traitent respectivement des prérogatives de l’Etat, des pouvoirs des trois communautés et de ceux des trois régions. Dans le dernier fascicule, l’auteur a procédé à l’analyse de la coopération qui est instaurée entre les différentes entités ainsi que des mécanismes de prévention et de règlement de conflits éventuels. Les redites sont nombreuses et voulues, elles ont pour objet de permettre une lecture séparée de ces différents documents ; elles ne devraient pas fondamentalement rebuter le lecteur. Plusieurs personnalités ont bien voulu s’associer à la relecture de ce travail, qu’elles veuillent bien trouver ici l’expression de nos remerciements.

Jusqu’à la révision de la Constitution de 1970, toutes les décisions prenant forme de loi et ayant force de loi étaient discutées et adoptées par la Chambre des représentants et le Sénat. Depuis lors, des décisions prenant la forme de décret mais ayant également force de loi sont discutées et adoptées par d’autres assemblées. Jusqu’à la révision de la Constitution de 1980 et aux lois de réformes institutionnelles de la même année, le gouvernement mettait en œuvre l’ensemble des décisions ayant force de loi. Depuis lors, des Exécutifs distincts mettent en œuvre les divers décrets. Cette évolution, jalonnée par les divers moments du processus de la réforme des institutions, justifie de consacrer un Dossier à la composition et au fonctionnement de ces divers organes politiques. Cette évolution ne peut toutefois pas être isolée ; d’autres changements sont aussi perçus. A l’occasion du recours par plusieurs gouvernements successifs à la technique des pouvoirs spéciaux, des interrogations ont été formulées en divers milieux sur une redéfinition des zones d’action respectives des assemblées et des gouvernements ou exécutifs. D’autres interrogations sont suscitées autour de l’absentéisme parlementaire, de l’exercice collégial des fonctions ministérielles ou de l’adaptation des institutions aux réformes introduites au cours des dernières années.

Le CRISP avait publié en 1969 un Dossier intitulé : Qui décide en Belgique ? Mécanismes et facteurs de la décision politique. L’évolution des structures politiques en a imposé une profonde révision en 1977. Le Dossier publié alors constituait cependant autre chose - et plus - qu’une simple mise à jour. Il s’écartait en effet du schéma même du Dossier précédent. Dans l’intention de mettre à la disposition d’organismes d’enseignement, de formation et d’animation, un instrument aisément utilisable en sessions collectives, on tint à introduire un plus grand dynamisme dans la présentation du sujet. Or celui-ci s’y prête parfaitement : la décision politique est une action, dont il est possible de présenter, comme pour un jeu ou pour un drame, les enjeux, le décor, les acteurs, les ressorts de l’action et les divers dénouements possibles. La ressemblance avec le jeu ou avec le drame est cependant loin d’être totale. Contrairement à ceux-ci, la décision politique n’est pas une action isolée dans le temps. Elle s’enracine toujours dans un passé historique qui la conditionne. Les rappels historiques faits en grand nombre permettent de réintroduire une dimension qu’on ne peut jamais négliger : la violence qui accompagne certains affrontements politiques. L’exposé suit une démarche progressive, qui entraîne parfois des répétitions au moins apparentes. Mais il a paru préférable de répéter certaines choses dans un texte qui demeure difficile : on s’est en effet refusé à tout simplisme dans la présentation d’un système qui est complexe et qui ne peut être saisi que dans toute sa complexité. La rédaction du Dossier n’a été possible que grâce à tout l’acquis accumulé par le CRISP depuis plus de vingt ans ; elle a été faite en outre à la lumière des enseignements des expériences faites en divers lieux de formation. Le CRISP souhaite d’ailleurs poursuivre des échanges avec les utilisateurs de ses publications à finalité pédagogique.

Le CRISP a publié en 1969 un Dossier intitulé : Qui décide en Belgique ? Mécanismes et facteurs de la décision politique. L’évolution des structures politiques depuis la date de publication en impose une profonde révision. Le présent Dossier constitue cependant autre chose - et plus - qu’une simple mise à jour. On s’est écarté en effet du schéma même du Dossier précédent. Dans l’intention de mettre à la disposition d’organismes d’enseignement, de formation et d’animation, un instrument aisément utilisable en sessions collectives, on a tenu à introduire un plus grand dynamisme dans la présentation du sujet. Or celui-ci s’y prête parfaitement : la décision politique est une action, dont il est possible de présenter, comme pour un jeu ou pour un drame, les enjeux, le décor, les acteurs, les ressorts de l’action et les divers dénouements possibles. La ressemblance avec le jeu ou avec le drame est cependant loin d’être totale. Contrairement à ceux-ci, la décision politique n’est pas une action isolée dans le temps. Elle s’enracine toujours dans un passé historique qui la conditionne. Des rappels historiques ont été faits en plus grand nombre que dans le Dossier précédent. Ils permettent de réintroduire une dimension qu’on ne peut jamais négliger : la violence qui accompagne certains affrontements politiques. L’exposé suit une démarche progressive, qui entraîne parfois des répétitions au moins apparentes. Mais il a paru préférable de répéter certaines choses dans un texte qui demeure difficile : on s’est en effet refusé à tout simplisme dans la présentation d’un système qui est complexe et qui ne peut être saisi que dans toute sa complexité. La rédaction du Dossier n’a été possible que grâce à tout l’acquis accumulé par le CRISP depuis près de vingt ans ; elle a été faite en outre à la lumière des enseignements des expériences faites en divers lieux de formation, sur base du Dossier précédent. Le CRISP souhaite d’ailleurs poursuivre des échanges avec les utilisateurs de ses publications à finalité pédagogique dont la gamme est actuellement en cours d’extension.

Le budget de l’État constitue une donnée fondamentale de la vie d’une nation. Le volume des dépenses et des recettes qu’il implique en fait un instrument économique et politique très puissant et qui tend à le devenir toujours davantage. Sa nature est essentiellement politique puisque, d’une part, son approbation par le Parlement est indispensable et que, d’autre part, il transpose en termes financiers le programme des partis au pouvoir tout en restant par ailleurs influencé par les décisions des gouvernements antérieurs à celui qui est en place. Une connaissance technique des mécanismes budgétaires apparaît dès lors comme indispensable à tout citoyen investi ou non de responsabilités politiques qui désire comprendre le développement et l’incidence des actions gouvernementales. Depuis 1970 le budget de l’État a connu des évolutions très importantes : l’instauration des crédits culturels en application de l’article 59bis de la Constitution, la détermination de crédits régionaux en application de la loi du 161’ août 1974 organisant la régionalisation préparatoire et l’introduction en 1975 de la technique du budget unique. Ces évolutions ont rendu assez complexe l’analyse budgétaire, c’est pourquoi il nous a semblé important de faire le point en la matière. L’exposé comprend trois parties principales : la première définit les notions de base du droit budgétaire, c’est-à-dire de la discipline juridique qui régit l’élaboration du tableau des recettes et des dépenses de l’État. La seconde développe une analyse de la structure générale du budget de l’État. La troisième décrit le processus d’élaboration, de vote, d’exécution et de contrôle du budget de l’État. Des données chiffrées sont présentées en annexe. Il faut enfin souligner que le présent dossier envisage uniquement les opérations budgétaires des administrations placées sous la dépendance hiérarchique des ministres et ne concerne donc pas les nombreux organismes paraétatiques dotés d’un pouvoir de gestion autonome.

Le champ d’action du pouvoir politique s’élargit sans cesse. Mais qui détient ce pouvoir ? Qui, en fin de compte, décide ? La question est d’importance. On ne peut y répondre qu’après avoir analysé le régime politique lui-même et son fonctionnement. Le régime belge peut être défini comme constitutionnel, pluraliste et représentatif. La Constitution, ayant laissé aux citoyens la liberté de s’associer, a permis la création de groupements politiques et sociaux qui sont devenus très importants et leur concurrence est devenue le véritable fondement du pluralisme politique. Enfin, la description du fonctionnement du régime achève de cerner notre problème. Pouvoirs de droit, pouvoirs de fait : quelle est l’organisation de leurs rapports et finalement qui décide ?