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Les Etats du Benelux et la France face aux accords de Schengen

Courrier hebdomadaire n° 1586-1587,
par JS. Louette, 52 p., 1998

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Référence : CH1586-1587


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La libre circulation des personnes est un vieux rêve européen. En tant que postulat du futur marché unique européen, elle fut inscrite par les auteurs du Traité de Rome dans une vocation essentiellement économique: les individus étaient, alors perçus comme des « facteurs de production » (1). Le 3 février 1958, soit moins d'un an après la signature du Traité de Rome, les chefs de gouvernement de la Belgique, des Pays-Bas et du Grand-duché de Luxembourg, forts d'un accord monétaire conclu en 1921 (2) et d'une union douanière Benelux appliquée dès 1948 (3), se retrouvaient pour signer le Traité instituant l'Union économique Benelux, Ce dernier devait entrer en vigueur le 1er novembre 1960. L'article premier instituait une « …union économique comportant la libre circulation des personnes, des marchandises, des capitaux et des services ». L'objectif du Traité Benelux était identique à l'accord instituant la CEE, mais la différence résidait dans « la plus grande rapidité d'intégration prévue par le Traité Benelux » (4). Si la libre circulation des personnes était également envisagée dans une perspective économique, l'intention des auteurs était toutefois d'ouvrir dès que possible les frontières intérieures et de transférer le contrôle des personnes aux frontières extérieures de l'espace Benelux (5). Des conventions additionnelles durent être adoptées en vue de dicter des règles concrètes en la matière. Une première convention (6) concernant le transfert du contrôle des personnes vers les frontières extérieures fut signée à Bruxelles le 11 avril 1960 et devait entrer en vigueur la même année. En vue de pallier l'ouverture des frontières et les dangers que cela pouvait comporter en matière de sécurité, les partenaires adoptèrent le 27 juin 1962 le Traité Benelux d'extradition et d'entraide judiciaire. Ce dernier fut d'une importance capitale car il constituait le fondement d'une véritable coopération policière et judiciaire entre les trois États. Au niveau européen, par contre, on ne se sentait pas prêt à appliquer la libre circulation des individus. Tout au plus, l'internationalisation de la criminalité organisée apparue au milieu des années 1970 avait fait prendre conscience aux Etats européens de la nécessité d'établir, au-delà des frontières, des relations de coopération entre les différents services douaniers, policiers et judiciaires. Différentes enceintes avaient alors été créées successivement en fonction des problèmes rencontrés mais en dehors du cadre institutionnel européen et sans grande cohérence d'ensemble (7). Il fallut attendre le printemps 1984 pour que la paralysie des points de passage frontaliers européens provoquée par les chauffeurs de poids lourds, exaspérés par les lenteurs administratives, amène certains Etats membres à envisager des mesures tangibles en matière de contrôles frontaliers (8). Le 13 juillet de la même année, un premier accord (9) était conclu entre la République fédérale d'Allemagne et la France, qui prévoyait la suppression graduelle des contrôles d identité à la frontière franco-allemande. Un autre accord négocié entre les Pays-Bas et la RFA, auquel allaient s'associer les ministres belges et luxembourgeois, était appelé à limiter le plus possible les entraves aux frontières Pour les transports de marchandises. À la fin de l'année 1984, le Comité des ministres Benelux prit l'initiative d'adresser à Paris et à Bonn un mémorandum sollicitant d'oeuvrer ensemble à la suppression graduelle des contrôles aux frontières pour la circulation entre les cinq pays (10). Moins d'un an après l'accord franco-allemand, la Belgique, la République fédérale d'Allemagne, la France, le Grand-duché de Luxembourg et les Pays-Bas signèrent le 14 juin 1985 à Schengen, petite ville luxembourgeoise située aux confins des pays partenaires, un accord visant « ( .... ) le libre franchissement des frontières intérieures par tous les ressortissants des États membres et ( .... ) la libre circulation des marchandises et des services » (11). (1) C. BARBIER, 'La coopération européenne dans les domaines de la justice et des affaires intérieures', Courrier hebdomadaire, CRISP, n° 1546-1547, 1997,5. (2) Union économique créée entre la Belgique et le Luxembourg. (3) L'Union douanière, qui impliquait à la fois l'élimination des droits de douane et l'établissement d'un tarif extérieur douanier entre la Belgique, les Pays-Bas et le Luxembourg, avait été adoptée en 1994, (4) V. HRBLAY, 'La libre circulation des personnes, les accords de Schengen', Presses Universitaires de France, Paris, 1994,5. (5) GOLENVAUX, 'La libre circulation des personnes' in BALTHAZAR et al., Regards sur le Benelux. 50 ans de coopération, Ed. Racine, Bruxelles, 1994,331. (6) Convention concernant le transfert du contrôle des personnes vers les frontières extérieures du territoire du Benelux, Textes de base de l'Union économique Benelux, Circulation des personnes, tome l, Secrétariat général du Benelux,10. (7) Tels le groupe d'assistance mutuelle douanière créé en 1967, les groupes TREVI créés en 1975 ou encore le groupe de coopération judiciaire créé en 1978. (8) Sénat, Doc, Parl., n° 464 (1991-1992), 17 juillet 1992,1. (9) Accord de Sarrebruck, conclu le 13 juillet 1984 entre la France et la République fédérale d'Allemagne. (10) Mémorandum des gouvernements de l'Union économique Benelux du 12 décembre 1984 remis aux gouvernements de la République fédérale d'Allemagne et de la France. (11) Accord signé à Schengen le 14 juin 1985, entre les gouvernements des Etats de l'Union économique Benelux, de la République fédérale d'Allemagne et de la France relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, Moniteur belge, 29 avril1986.

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