La décision politique en matière d'accueil des enfants

La vie privée se déroule dans les limites de l'espace que la société reconnaît à l'individu comme propre et inviolable. Le privé, et en particulier la cellule familiale, se vit ainsi dans un espace non pas d'absence de toute contrainte mais où les contraintes sont gérées de façon autonome et responsable, par l'individu qui y exerce, ou qui tente d'y exercer, sa souveraineté. Cette représentation de la cellule privée se soutient corollairement de l'idée que l'espace privé est un espace de non-interventionnisme public ou politique. Pourtant, depuis longtemps des décisions politiques pénètrent ce champ soit pour en délimiter les contours, soit pour faire en sorte que des contraintes - économiques, sanitaires, culturelles, etc. - soient allégées ou renforcées. Ce que l'on appelle la politique familiale est un ensemble de règles et de mesures qui permettent à la cellule familiale de se vivre comme autonome, même si cette autonomie est par ailleurs en grande partie 'normalisée'. Vue de cette manière, la politique familiale apparaît plutôt comme la dimension familiale de la politique. Son champ apparaît comme extrêmement large. A titre d'exemple et sans vouloir être exhaustif, citons la politique fiscale, qui à travers les abattements fiscaux, le quotient familial et les déductions fiscales des frais de garde des enfants, vise à alléger les charges familiales. Citons des mesures du même type en sécurité sociale: il s'agit d'abord des allocations familiales, dont certains contestent qu'elle doivent continuer à relever de la sécurité sociale, dans la mesure où l'on observe une tendance très nette à l'universalisation dans le secteur. Mais il s'agit ensuite d'autres aspects dont la dimension familialiste est très importante: tout le système des droits dérivés est éminemment familialiste, ainsi que des mesures comme par exemple le congé de maternité ou certaines interruptions de chômage, tandis que certaines mesures de sélectivité (notamment la définition des catégories de bénéficiaires de certaines prestations selon leur position dans le ménage) ont renforcé ce caractère familialiste. En droit du travail, citons le congé de paternité, les petits chômages (congés pour raisons impérieuses), la réglementation du travail des enfants, etc. La politique de santé a tout un pan explicitement familialiste. C’est dans ce cadre que sont nées les initiatives de protection de la mère et de l'enfant, qui font partie des missions de l'Office de la naissance et de l'enfance. Ce dernier a également pour mission d'agréer, de subventionner et de contrôler les institutions d'accueil des enfants en âge préscolaire. Dans la même ligne, la politique de l'emploi touche par bien des côtés à la vie familiale. La question de la conciliation de la vie de travail avec la vie familiale est devenue une préoccupation politique et, à l'inverse, les mesures qui, sans viser nécessairement ce but de façon explicite, ont pour effet de renvoyer les femmes travailleuses dans leur foyer constituent elles aussi indéniablement des mesures à caractère familialiste. Une mesure comme l'interruption de carrière touche également à certains problèmes posés aux travailleurs et aux travailleuses en tant que parents. Enfin, les programmes de résorption du chômage permettent à des institutions d'accueil de l'enfant de fonctionner: c'est dire que les choix politiques qui sont faits dans ce domaine, ainsi que les mesures propres à aider le secteur non marchand, mettent enjeu des conceptions de la famille. On voit donc que la politique familiale est loin d'être une compétence exclusive des communautés, comme le laisse supposer la formulation de la loi du 8 août 1980 qui dresse la liste des compétences des communautés et des régions: parmi les matières personnalisables, en matière d'aide aux personnes se range 'la politique familiale en ce compris toutes les formes d'aide et d'assistance aux familles et aux enfants'. Mais si cette compétence est, de fait, une compétence partagée, la ligne de partage du droit reste un enjeu politique où le clivage linguistique reste très structurant. Vue dans son ensemble - qui est certainement plus large que celui dont on vient d'esquisser les contours - la politique familiale apparaît encore comme non coordonnée et empreinte de contradictions. Faite d'une sédimentation de couches successives de mesures prises à différentes époques et selon les conceptions dominantes de ces époques, la politique familiale voit coexister les mesures qui peuvent avoir des objectifs très divers. Une mesure comme la mise sur pied d'infrastructures d'accueil de l'enfance, part non négligeable de la politique familiale et même si on peut lui donner des dimensions de politique sociale et de politique éducative, a pu viser au fil du temps des objectifs variés dont certains continuent de coexister. Un survol historique de l'implantation de ces services (2) laisse apparaître successivement des préoccupations comme la santé publique (réduction de la mortalité infantile),l'amélioration de l'éducation de l'enfant, l'instauration d'une instruction publique qui comprendrait aussi la période du bas âge, l'aide à la mère qui travaille (les crèches ont à l'origine été considérées 'comme un mal rendu nécessaire pour des raisons sociales mais destinées à disparaître en même temps que le travail des mères'(3)), la lutte contre le placement clandestin chez les nourrices, etc. Depuis la fin des années soixante, les changements dans la population faisant appel aux services d'accueil ont entraîné l'adoption de nouveaux objectifs il s'agit d'abord de favoriser, d'une part, l'égalité entre les hommes et les femmes dans un contexte de féminisation rapide du marché du travail et, d'autre part, la disponibilité et la flexibilité de la main-d'oeuvre, principalement féminine. Ces objectifs sont entrés en contradiction avec ceux que visaient d'autres mesures, destinées quant à elles à renforcer le rôle de la famille dans la garde des enfants. Parallèlement est apparu un courant d'idées qui a mis en avant les droits de l'enfant et ceux-ci servent également de base à la définition d'objectifs spécifiques dans le domaine de l'accueil des enfants. Ces objectifs visent davantage les aspects éducatifs et qualitatifs de l'accueil des enfants. Ces objectifs sont définis par des acteurs diversement situés sur la scène politique: divers niveaux de pouvoirs sont concernés et des groupes de pression d'importance inégale sont à l'oeuvre dans les rouages de la décision. Ils sont de plus à mettre en lien avec le caractère 'pilarisé' du secteur des institutions d'accueil des enfants. Sont enjeu de ce point de vue des conceptions divergentes sur le rôle respectif des pouvoirs publics et du monde associatif dans le rôle d'initiateurs de projets d'institutions d'accueil. Comme dans l'enseignement, le clivage confessionnel est toujours opérant dans la lutte d'influence sur la décision en la matière. Le présent Courrier hebdomadaire, est axé sur la problématique de l'accueil des enfants dans la Communauté française. Il sera fait état des conceptions mises en oeuvre dans la Communauté flamande dans la mesure où elles sont l'enjeu de décisions ou qu'elles marquent un contraste particulier avec celles de la Communauté française. Il comprend trois parties. La première sera consacrée à l'analyse du rôle respectif des divers niveaux de pouvoirs dans le financement des institutions d'accueil des enfants. L'enjeu que constituent aujourd'hui le rôle et le financement du Fonds d'équipements et de services collectifs justifie qu'une place importante soit réservée à cet organisme, même s'il n'est pas, en terme de volume de subventionnement, la principale source de financement du secteur. La deuxième partie lui sera consacrée. La troisième partie comprend une analyse de la position des acteurs vis-à-vis de la politique d'accueil des enfants. On développera leurs conceptions au sujet des besoins à satisfaire dans le secteur, de leur financement, en particulier par le Fesc, et du type de partenariat qu'ils valorisent entre diverses sources possibles de financement. Le présent Courrier hebdomadaire présente les résultats d'une recherche menée au CRISP à la demande de la Communauté française. (1) Au sens de ce qui a des effets sur la famille, quelle que soit l'appréciation positive ou négative que l'on peut avoir sur ces effets. (2) Voir A. Dubois, Humblet et F, Deven, 'L'accueil des enfants de moins de trois ans', Courrier hebdomadaire, CRISP, n° 1463-1464, 1994, pp.6-15. (3) Ibidem, 8. (4) Ibidem, pp. 37-49.