La CSCE. Mutations et perspectives d'une institution paneuropéenne

De mars à juillet 1992, les représentants de cinquante Etats d'Europe, d'Asie centrale et d'Amérique du Nord se rencontreront à Helsinki pour des débats sur l'avenir de la sécurité et de la coopération en Europe, qui s'achèveront par un Sommet des chefs d'Etat et de gouvernement, le troisième de l'histoire de la CSCE. C'est à Helsinki également que, vingt ans auparavant, débutaient les pourparlers préparatoires à la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE). Il s'agissait alors d'organiser le dégel patient des relations Est-Ouest en Europe. La CSCE de 1992 n'a plus grand chose à voir avec celle de 1972. Elle n'en a pas moins régénéré sa vitalité, pour devenir l'embryon d'une organisation paneuropéenne, d'un système régional de sécurité collective. Cette évolution se déroula en plusieurs étapes reflétant les développements des relations Est-Ouest elles-mêmes. La signature de l'Acte final d'Helsinki le 1er août 1975 lors du premier Sommet de la CSCE visait à organiser un dialogue paneuropéen, à créer un code de conduite régissant les relations entre les Etats participants (le 'Décalogue' d'Helsinki) et à définir un cahier d'intentions politiques par lequel ils intensifiaient leur coopération dans les domaines de la sécurité, de l'économie et des droits de l'homme (les trois 'corbeilles' d'Helsinki). Le processus de détente ainsi impulsé, rythmé par les Réunions sur les suites de la CSCE convoquées à Belgrade (1977-1978), Madrid (1980-1983) et Vienne (1986-1989), se vit freiné, voire menacé par le regain de tension entre l'Est et l'Ouest à la fin des années 1970 et au début des années 1980, puis encouragé et renforcé grâce à la glasnost et au rapprochement avec l'Occident souhaité par l'URSS gorbatchévienne. Suite à la chute du Mur de Berlin et à l'unification allemande, la CSCE acquérait une nouvelle légitimité d'institution paneuropéenne symbolisant la fin de la division du continent en blocs antagonistes. Le deuxième Sommet, tenu à Paris du 19 au 21 novembre 1990, adoptait pour ce faire la Charte de Paris pour une nouvelle Europe et créait une série d'institutions permanentes de la CSCE. L'éclatement de la fédération yougoslave, suivi de celui de l'Union soviétique entraînèrent en 1991 une nouvelle transformation radicale du paysage européen. La CSCE se trouva par là même appelée à renforcer son action dans deux directions: la prévention et la gestion des conflits, et l'aide à la transition démocratique dans les régimes post-communistes. Ce sont les questions qui figureront à l'agenda du troisième Sommet, celui d'Helsinki, les 9 et 10 juillet prochains, qui clôturera la quatrième Réunion sur les Suites ouverte le 24 mars 1992. Les événements des dernières années ont remodelé la fonction et les structures de la CSCE. Aujourd'hui composée de quarante-huit membres, suite à l'adhésion des républiques de la Communauté des Etats indépendants (CEI), et de deux observateurs (Slovénie et Croatie), elle est amenée à remettre en question – au moins partiellement – plusieurs piliers de son fonctionnement antérieur. La règle du consensus, inévitable dans un processus de dialogue Est-Ouest, semble un élément de frein ou de paralysie dans la prise de décisions requérant l'urgence dans la gestion des crises. Les principes mêmes du 'Décalogue' d'Helsinki, notamment ceux relatifs à l'inviolabilité des frontières ou à l'autodétermination des peuples, doivent être réécrits à la lumière des changements apportés dans l'ordre international. L'Acte final et la Charte de Paris, déclarations exclusivement politiques et juridiquement non contraignantes, méritent d'être complétés par des traités ou conventions sanctionnant par le droit les développements récents. La CSCE se trouve peut-être à la veille d'une nouvelle phase de son existence, celle d'un système régional de sécurité collective articulé avec les Nations Unies dans l'esprit du chapitre VIII de la Charte. Elle refléterait ce mouvement de l'histoire dont l'ancien ministre des Affaires étrangères Pierre Harmel, dans un récent discours à la Commission trilatérale, disait qu'il mène 'de l'indépendance à l'interdépendance'. Elle contribuerait dans ce cas à transformer le processus de désintégration qui affecte une partie du continent européen en un processus d'intégration de l'ensemble de l'Europe.