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La Belgique traverse la plus longue crise politique de son histoire. La durée de formation du gouvernement fédéral a battu tous les records. Pourtant, le pays continue à fonctionner et les administrations tournent toujours. La décentralisation poussée, le rôle des Communautés et des Régions, à côté de celui de l’Autorité fédérale, expliquent en bonne partie cette situation. À la veille d’une réforme institutionnelle majeure, il est utile de brosser à grands traits les caractéristiques de l’État belge actuel. Un détour par l’histoire, et une attention particulière pour les clivages qui structurent la société belge, aident à y voir plus clair et permettent également de comprendre pourquoi revendications francophones et flamandes s’opposent de manière apparemment insoluble.

La crise politique belge ne doit pas dissimuler une crise plus large et plus profonde, qui frappe la quasi-totalité des démocraties. Devant plusieurs évolutions récentes à l’échelle mondiale, les systèmes démocratiques, y compris les lieux de décision internationaux qui fonctionnent au consensus, paraissent de plus en plus réduits à intervenir dans l’urgence, en situation de crise. A l’inverse de ce que la démocratie semble supposer, à savoir la maîtrise de leur destin par les peuples, l’impression s’accroît d’une perte de contrôle. Cet entretien s’efforce de tracer quelques contours de ce malaise, et d’en discerner des éléments majeurs d’explication.

444 jours après les élections, nul ne sait encore quand un nouveau gouvernement sera installé. La longueur inhabituelle de cette crise ne peut s’expliquer que par une pluralité de facteurs. Par-delà les motifs de fond, déjà mis en évidence dans des analyses précédentes du CRISP, on s’interroge ici sur le poids de deux motivations qui renvoient aux règles de base de la démocratie : la peur des élections, et la volonté de respecter ses engagements comme s’il s’agissait de mandats impératifs. Ce dernier facteur est vertueux en soi, mais inapproprié dans un système fondé sur la représentation proportionnelle et sur des gouvernements de coalition. Le premier facteur renvoie, quant à lui, à différentes évolutions qui fragilisent les partis politiques et les conduisent à des excès de prudence.

Après le rejet de la note du formateur par la N-VA et par le CD&V, des scénarios alternatifs à une négociation à neuf partis se multiplient. Pour ne pas alimenter de nouvelles illusions sur une sortie de crise reposant de simples éléments tactiques, il faut prendre la mesure de la singularité de la situation actuelle, qui condamnait pratiquement le formateur à l’échec, et de la position de force du CD&V, qui se sait arithmétiquement indispensable et qui a la possibilité de décider à lui seul du maintien ou non de la N-VA dans le jeu de la négociation. Plus que jamais, les principes de réalité l’emportent sur les ressources de l’imagination.

Il y a cinquante ans, la Belgique était secouée par la Grève du siècle, s’opposant à un vaste projet d’économie et de restrictions budgétaires. Soulignant les fractures de la société belge, le conflit de l’hiver 1960-1961 a joué un rôle important dans la transformation du pays en un État fédéral. La crise institutionnelle actuelle pourrait déboucher sur l’approfondissement de cette évolution, tandis que les conséquences de la crise économique pressent le monde politique de prendre des mesures d’austérité. Les tensions politiques et sociales accumulées ravivent une certaine mémoire du passé.

Depuis les élections du 13 juin 2010, les négociations communautaires ont occupé tout l’espace politique fédéral. Le communautaire n’a cependant pas forcément une telle importance par lui-même. Il recouvre, d’abord, différents types d’enjeux qu’il convient de bien distinguer. En outre, le positionnement des partis dans le domaine communautaire n’est pas sans rapport avec leur positionnement politique global. A ce titre, on peut se demander ce qui se cache derrière les motivations communautaires francophones. Pourquoi les partis francophones ne sont-ils pas davantage demandeurs d’une réforme de l’État ? Sont-ils aussi réticents que le craignent les partis flamands, et si oui, pourquoi ? Enfin, et surtout, peut-on parler « des » partis francophones comme s’ils formaient un front uni en cette matière ? A l’analyse, on observe des positionnements variables d’un parti à l’autre, voire une attitude complexe ou modulable au sein même de certains partis.

La loi de financement des communautés et des régions est un des principaux points de blocage des négociations institutionnelles, et ce depuis le mois d’août 2010. Cette matière est réputée très complexe, et accessible aux seuls spécialistes. Mais c’est précisément la raison pour laquelle il faut essayer d’en saisir les principaux enjeux : la démocratie entre en crise quand un débat reste confiné à quelques experts à cause de sa technicité. D’où l’objectif de cette analyse : exposer les principaux enjeux de la négociation sans citer un seul chiffre, car les chiffres font eux-mêmes l’objet de controverses entre spécialistes et entre négociateurs. Au terme de cet exercice, on comprend mieux l’origine des oppositions récurrentes entre partis, ainsi que les motifs d’inquiétude des francophones.

Depuis une dizaine d’années, les différends linguistiques se cristallisent sur la périphérie bruxelloise, et en particulier sur le statut des six communes à facilités de la périphérie. Depuis que le gouvernement flamand a adopté, en 1997-1998, trois circulaires restreignant drastiquement l’usage des facilités en Flandre, ces communes sont au cœur des tensions linguistiques, tensions qui compliquent la conclusion d’une réforme de l’État, notamment sur la question de la non-nomination de trois bourgmestres francophones. Pour bien comprendre les motifs profonds de désaccord et redonner ses chances à un dialogue de bonne foi, il convient d’examiner les données historiques sans parti-pris et d’essayer de savoir, quand des interprétations erronées se sont répandues, ce qui a pu leur conférer du crédit. C’est ce à quoi s’attache cet entretien.

Les négociations institutionnelles butent sur le statut de Bruxelles. Sans en faire la cause unique des difficultés, la question de l’exercice de nouvelles compétences provenant du fédéral s’est avérée être une des plus difficiles à régler : à Bruxelles, faut-il attribuer ces compétences à la Région, aux deux grandes Communautés, à la Commission communautaire commune... ? Cette question nourrit des suspicions de grande ampleur, avec la crainte de voir se créer des sous-nationalités à Bruxelles, ou de rompre les liens entre les Flamands de Bruxelles et la Flandre. Pour comprendre ces controverses, il faut rappeler les raisons pour lesquelles la Belgique a opté pour un système, inédit, à deux types d’entités fédérées, les Communautés et les Régions, et pour la création d’entités supplémentaires à Bruxelles, les Commissions communautaires. La solution alternative et plus simple, une Belgique reposant sur quatre territoires distincts, n’a pas été ignorée pour autant, et connaît même un début de concrétisation au sein du système actuel, ce qui accroît sa complexité et son instabilité.

Vouloir à tout prix être bon élève de la classe est devenu le réflexe des pouvoirs publics. Pour de multiples « bonnes » raisons. De peur de passer pour de mauvais Flamands d’un côté ; pour ne pas apparaître comme ceux qui auront cédé face aux Flamands de l’autre ; pour se montrer ferme vis-à-vis des chômeurs, toujours face aux Flamands ; ou encore pour accélérer le retour à l’équilibre budgétaire, face aux voisins néerlandais, français ou allemands... Mais à force de vouloir être les meilleurs selon les normes dominantes, les politiques posent-ils toujours les bons choix ?

Le bilan politique de l’année 2010 débouche forcément sur un constat d’échec, ou au moins de surplace : des dossiers considérés comme majeurs n’ont pas été traités, l’année ayant été marquée par le communautaire. Pour autant, la Belgique ne se vit pas comme un pays en crise, pour divers motifs qui sont soulignés ici afin de faire ressortir, par contraste, la singularité de la journée du 22 avril 2010, qui a vu différents types de crises s’enchevêtrer dans un temps très court. D’autres moments forts de l’année sont analysés dans le but de décoder la stratégie des acteurs politiques et les contraintes qui pèsent sur ces stratégies, et qui expliquent que, par-delà les habiletés tactiques, très peu de voies alternatives aient été pratiquées. La politique belge apparaît ainsi prisonnière de son passé, en tout cas dans le domaine communautaire.

Cette tentative de bilan de l’année politique 2010 est forcément teintée d’alarmisme. Toute la politique fédérale a en effet été dominée, d’un bout de l’année à l’autre, par les dossiers communautaires, sur lesquels il y a d’abord eu un échec (la négociation sur BHV menée par Jean-Luc Dehaene), puis une crise majeure (la chute du gouvernement à l’initiative de l’Open VLD), puis un résultat électoral historique (la N-VA premier parti du pays), et enfin six mois de négociations qui n’ont pas encore permis de déboucher sur un véritable accord, même partiel. Il convient dès lors de recadrer ce bilan, de s’interroger sur les motifs des difficultés communautaires, et de ne pas s’illusionner sur le rôle des facteurs psychologiques dans les difficultés à s’entendre dans ces matières : les obstacles sont des obstacles de fond.

Depuis le milieu des années 1970, beaucoup de pays européens sont confrontés à un chômage de masse. Une des réponses apportées à ce problème a été de transformer les dispositifs d’aide aux chômeurs afin d’« activer » ceux-ci. Parallèlement, la Belgique a connu une succession de réformes institutionnelles qui ont notamment affecté la politique de l’emploi. Les régions ont reçu diverses compétences en la matière, devenant progressivement co-responsables de la lutte contre le chômage, tandis que l’Autorité fédérale a conservé la main sur la sécurité sociale et sur certaines matières touchant à l’emploi. Aujourd’hui, les négociations prégouvernementales entendent modifier à nouveau le découpage institutionnel en vigueur. Cela n’est pas sans conséquences.

Dans cet entretien approfondi sur l’histoire et la dynamique des réformes institutionnelles belges, Vincent de Coorebyter tente d’expliquer pourquoi le processus de fédéralisation du pays semble aujourd’hui bloqué. Repartant des motifs et des conditions initiales de la transformation de la Belgique unitaire en un État fédéral, il montre en quoi les réformes, mais aussi et surtout les ruptures, opérées dans le passé ont permis de prendre acte des revendications de chaque grande composante du pays, mais en impulsant des logiques centrifuges qui expliquent la profondeur du fossé séparant actuellement les deux communautés. La scission de la Belgique n’est pas pour autant forcément à l’ordre du jour, car les dynamiques économiques et sociétales freinent désormais l’aspiration séparatiste flamande, la Flandre prenant conscience du coût que représenterait la scission : plus que jamais, la balance des intérêts sous-tend le jeu politique.

La note transmise par le clarificateur royal, Bart De Wever, aux sept partis négociant la réforme de l’État a suscité des réactions complexes. Les partis francophones l’ont d’abord accueillie très sévèrement, au point de prendre le risque de bloquer la suite des négociations avec la N-VA. Ils ont ensuite, en quelques jours, changé d’attitude et accepté de discuter de cette note (tout en exigeant de l’amender), ce qui est apparu comme une volte-face. Par ailleurs, ce texte a relancé le soupçon, jamais confirmé et jamais levé, selon lequel la N-VA cherche à provoquer l’échec des négociations pour faire imploser la Belgique. Pour répondre à toutes ces interrogations, Vincent de Coorebyter se reporte à une donnée objective : le texte même de Bart De Wever, considéré dans son ensemble et dans le détail.

A chaque étape de la réforme des institutions depuis 1970, des matières économiques et sociales sont transférées aux Communautés et aux Régions. Les interlocuteurs sociaux sont attentifs à préserver la démocratie participative lorsque des matières qui les concernaient au niveau fédéral sont transférées vers les entités fédérées. Quelles conséquences sur la concertation laisse présager le contexte actuel des négociations pour former un gouvernement ? Un rappel des étapes antérieures permet d’évaluer la situation actuelle et d’affirmer que, quelles que soient les décisions prises, les réceptacles institutionnels existent et la continuité de la concertation sociale, certes modulée selon les sensibilités régionales, est assurée.

La crise qui vient de perturber les négociations institutionnelles a été présentée comme une crise de confiance, alimentée par les volte-face tactiques de certains partis. Le problème paraît pourtant plus profond. Comme ce n’est pas la confiance qui crée les accords mais les accords qui créent la confiance, il faudra élaborer de nouveaux scénarios sur le fond, et notamment sur le financement des entités fédérées, pour atteindre un consensus. Cette nouvelle donne, si elle se concrétise, pourrait être l’occasion de dissocier les dossiers « BHV » et « refinancement de Bruxelles », alors qu’un troc entre ces deux dossiers donnerait à penser que le refinancement de Bruxelles n’est pas légitime en lui-même.

Les élections fédérales anticipées braquent les projecteurs des médias internationaux sur la Belgique. Connu pour sa complexité et pour ses tensions communautaires, et étant situé au cœur de l’Europe, le pays intrigue. Quatre jours avant les élections, le quotidien gratuit Metro France a proposé un tchat avec Jean Faniel, chercheur au CRISP. Ses réponses aux questions des internautes permettent de resituer les éléments de la crise institutionnelle actuelle et de la campagne électorale dans une perspective de moyen et de long terme.

On aborde généralement les conflits communautaires autour de B-H-V et de la périphérie bruxelloise en se focalisant sur les événements récents. Pourtant, tant le point de vue dominant en Flandre que le point de vue dominant du côté francophone sont incompréhensibles si l’on ne se réfère pas à une période plus longue. Cet entretien détaillé propose un retour aux sources, c’est-à-dire à la fixation de la frontière linguistique au début des années 60, afin de comprendre comment chaque communauté s’est forgé des convictions inverses de celles de l’autre communauté. Car ce n’est qu’en partant de ces divergences qu’une véritable pacification sera possible.

Les querelles entre Flamands et francophones autour de Bruxelles-Hal-Vilvorde révèlent une divergence de vues globale. Pour Jean-Luc Dehaene, il s’agit d’une opposition entre un principe de territorialité, défendu en Flandre, et un principe de personnalité défendu par les francophones. Le principe de personnalité, qui n’a pas le même poids juridique que la territorialité, ne suffit cependant plus à expliquer les prises de position francophones, qu’il faut plutôt éclairer au moyen de l’histoire des conflits linguistiques.

La Belgique est un pays de divisions autant que de compromis. Le pays, né en 1830, vit avec ses clivages. Aux moments de crise succèdent de nouveaux consensus, tantôt durables, tantôt provisoires, qui permettent à cet État de composer avec ses lignes de fracture communautaire, philosophique et socio-économique sans excès de violence. Récemment, le conflit communautaire a repris vigueur, notamment du fait des exigences flamandes d’une nouvelle réforme institutionnelle accordant davantage de compétences aux régions et communautés. La question de la survie du pays a refait surface. Mis en sourdine par la crise financière et économique, le conflit reste latent. Il est difficile d’en imaginer l’issue…