En 1999, le gouvernement arc-en-ciel avait annoncé son intention d’approcher la problématique de la drogue sous l’angle éthique, amorçant peut-être un tournant dans l’histoire belge des drogues. Cependant le compromis entre la composante favorable à une forme plus ou moins poussée de dépénalisation de l’usage du cannabis (les socialistes, les écologistes et dans une moindre mesure les libéraux francophones) et la composante libérale flamande soucieuse de maintenir l’interdit de l’usage de toutes les drogues, fut difficile. Les deux lois élaborées en la matière furent promulguées à l’extrême fin de la législature, respectivement le 4 avril et le 3 mai 2003.
Christine Guillain analyse d’abord la situation avant la réforme intervenue en 2003. L’application des lois de 1921 et de 1975 avait connu une évolution à travers des directives ministérielles. En 1998, à la suite des conclusions d’un groupe de travail parlementaire chargé d’étudier la problématique de la drogue, la directive De Clerck enjoignait aux parquets « d’accorder la plus faible des priorités » aux usagers simples de cannabis sans pour autant modifier la loi sur les stupéfiants.
L’auteur se penche ensuite sur le processus par lequel le gouvernement arc-en-ciel a tenté, mais sans y parvenir, de sortir de l’insécurité juridique créée par la directive De Clerck. Vu l’absence d’accord gouvernemental sur une proposition du ministre de la Justice Marc Verwilghen dans le cadre de son Plan fédéral de sécurité et de politique pénitentiaire, une Note politique du gouvernement fédéral en matière de drogue fut élaborée par un groupe de travail dirigé par l’ancienne ministre de la Santé Magda Aelvoet. Les réactions à cette note, au Parlement lors de sa discussion à la Chambre et dans le monde associatif, pointèrent les ambiguïtés des mesures envisagées, que ne levèrent ni la traduction du contenu de cette note en projets de loi, ni les débats parlementaires, ni l’adoption d’un arrêté royal d’application et d’une directive ministérielle.