Ce Courrier hebdomadaire est consacré aux normes internationales de protection sociale, Ce dernier terme doit s’entendre dans un sens restrictif : il s’applique à la sécurité sociale exclusivement, dans les six branches qui la composent traditionnellement en Belgique : l’assurance chômage, l’assurance maladie-invalidité, l’indemnisation des maladies professionnelles, les accidents du travail, les allocations familiales et les pensions (nous laissons de côté les vacances annuelles). Durant les cinquante dernières années, parallèlement à la mise en place, au développement puis à l’évolution de systèmes nationaux de sécurité sociale, s’est développée, tant sur le plan européen que sur le plan mondial, la coopération internationale. Celle-ci a donné le jour ou une nouvelle impulsion à des organisations internationales munies de compétences en matière économique, financière, politique, de défense mais aussi sociale. Le développement de l’État providence et l’accroissement de la coopération internationale avec transfert de souveraineté aux instances internationales semblent s’être déroulés de manière indépendante l’un de l’autre. Mais de nombreuses normes en matière de protection sociale sont produites au niveau international : les conventions et recommandations de l’Organisation internationale du travail, les recommandations et les études de l’Organisation de coopération et de développement économique, les instruments élaborés au sein du Conseil de l’Europe, les directives, règlements et recommandations de l’Union européenne, etc. D’emblée, il faut noter qu’il serait erroné de ramener la problématique à l’étude de l’influence d’une norme internationale sur notre système de protection nationale. Le processus se révèle en effet plus dynamique, une nonne internationale n’étant susceptible d’être appliquée dans notre pays que si elle est issue d’une organisation dont fait partie, ou à laquelle est associée à un degré quelconque, la Belgique. Ainsi, cet angle d’approche conduit-il à tenter d’apporter quelques éléments de réponses aux questions suivantes : quelle est, dans chaque organisme, l’importance de la participation belge ? Quel est, pour chaque norme, l’impact de l’influence belge dans son adoption ? Les modalités, en ce compris la rapidité, de la transposition d’une norme sur le plan national varient-elles en fonction, précisément, de ces paramètres ? Et en tentant d’épuiser les possibilités du questionnement, la Belgique - dans la majorité des cas, son gouvernement qui la représente dans les organisations intergouvernementales - adopte-t-elle la même attitude face à des problématiques de sécurité sociale sur le plan national et sur le plan international ? Le présent Courrier hebdomadaire présente des éléments de réponses à ces questions, dégagés au terme d’une recherche qui a tenté une approche sociopolitique de l’activité d’organismes d’ordinaire analysés du seul point de vue juridique.

Du 1er juillet au 31 décembre 1996, la Belgique a exercé la présidence du Conseil de l’Union de l’Europe occidentale. Le semestre présidentiel belge survient au moment où l’organisation européenne de défense issue du Traité de Bruxelles de mars 1948, des accords de Paris d’octobre 1954 et réactivée depuis la Déclaration de Rome d’octobre 1984, se trouve dans une phase évolutive dont les déterminants lui sont très largement exogènes. D’une part, l’avenir de l’UEO dépend des orientations que doit fixer la Conférence intergouvernementale chargée de réviser le Traité de Maastricht. Cette révision concerne notamment la définition d’une politique de défense de l’Union européenne qui doit naître du rapprochement de l’UEO avec l’UE voire de son intégration à celle-ci. D’autre part, l’UEO est aussi destinée à remplir la fonction de ’pilier européen’ au sein de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord. Elle représente une des configurations du concept de Groupement de forces interarmées multinationales - GFIM (ou CJTF pour Combined Joint Task Forces), qui peut agir de façon ’séparable’ de l’ensemble des forces de l’OTAN et de son commandement intégré, mais ’non séparée’ de l’OTAN et de son appui logistique. Le concept des GFIM a été lancé par le sommet atlantique de janvier 1994 à Bruxelles ; il a fait l’objet de précisions apportées par la session ministérielle du Conseil atlantique de Berlin en juin 1996. Depuis la réactivation de l’UEO en 1984, jamais son agenda n’a été autant déterminé par des évolutions structurelles qui se jouent en dehors d’elle. Pour une période de deux ans au moins, du premier semestre 1996 sous présidence britannique au second semestre 1997 sous présidence allemande, l’UEO est engagée dans un processus d’adaptation aux nouvelles données de la construction de l’Union européenne et de la nouvelle architecture de sécurité européenne dont l’OTAN, elle-même en voie d’être réformée, reste la pièce-maîtresse. Dans pareil contexte, la présidence belge du second semestre 1996 ne pouvait que prendre acte de la phase d’attente où se trouve l’UEO et se devait surtout de travailler sur les données endogènes de son évolution. L’acquisition d’une capacité opérationnelle permettant de réaliser les missions que l’organisation s’assigne ou qui lui sont confiées par l’Union européenne est pour l’heure le principal facteur endogène. Le développement opérationnel de l’UEO implique une mise à disposition de forces, une structuration de la chaîne de commandement, des moyens d’observation et de renseignement, l’entraînement à des opérations communes. La présidence belge se donnera pour tâche principale de faire progresser ce développement. Celui-ci, ainsi, que la création d’une Organisation d’armement de l’Europe occidentale - OAEO, forment la substance de la Déclaration d’Ostende qui clôture la réunion ministérielle des 18 et 19 novembre. Mais cette déclaration exprime aussi deux autres préoccupations marquantes de la présidence belge : le rôle de l’UEO en matière de lutte contre les mines terrestres et le soutien de l’UEO à une force de maintien de la paix des Nations Unies en Afrique centrale. Outre l’implication de l’UEO dans la révision du Traité de Maastricht et son insertion, à titre de pilier européen, dans la restructuration en cours de l’OTAN, c’est bien la crise en Afrique centrale liée à la migration massive des réfugiés Rwandais dans l’Est du Zaïre qui aura constitué le principal dossier d’actualité politique immédiate de la présidence belge. On verra qu’en cette affaire, comme en d’autres, l’UEO a davantage confirmé sa capacité d’existence virtuelle qu’elle ne s’est manifestée comme un acteur politico-militaire d’envergure. L’analyse de la présidence belge doit être située dans une perspective historique, celle de la relance de l’UEO qui réactive une organisation qui tomba en léthargie dès qu’elle eût servi en 1954 de sas d’entrée pour l’Allemagne fédérale dans l’Alliance atlantique et l’OTAN. On présentera aussi les organes, groupes de travail et organismes subsidiaires. Quant à la présidence belge dont on rappellera les conceptions tant sur le rapport entre l’UEO et l’Union européenne que sur le rapport UEO-OTAN, on la verra s’activer à faire progresser le développement opérationnel de l’UEO. Elle s’efforcera aussi de susciter une participation à une force multinationale qui aurait dû se déployer, à des fins humanitaires dans l’Est du Zaïre. Cette initiative échouera toutefois devant les réticences britannique, portugaise et néerlandaise. La présidence belge sera davantage suivie sur le dossier de la prohibition des mines anti-personnel et de l’action humanitaire de déminage de ces armes qui causent de cruels dommages aux populations civiles.

Depuis le 1er janvier 1948, les relations commerciales mondiales étaient principalement régies par l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (le General Agreement on Tariffs and Trade-GATT). Signé le 30 octobre 1947 par vingt-trois Etats dont la Belgique, l’Accord général n’a jamais été soumis à la ratification des parlements nationaux car il était conçu comme un arrangement provisoire, dans l’attente de l’entrée en vigueur de la Charte de La Havane dont le GATT ne constituait qu’un chapitre légèrement étoffé. Faute du soutien des Etats-Unis qui la jugeait trop timide en termes de libéralisation des échanges, la Charte fut reléguée au rayon des archives, si bien que le provisoire dura près de cinquante ans, jusqu’au 1er janvier 1995, date de l’entrée en vigueur de l’Accord de Marrakech, signé le 15 avril 1994, en clotûre des négociations du cycle d’Uruguay (l’Uruguay round) entamées en 1986. Instituant une Organisation mondiale du commerce-OMC ainsi qu’un système intégré de règles visant à régir et stimuler les échanges commerciaux internationaux, l’Accord liait, au 30 juillet 1996, 123 Etats parmi lesquels la Belgique, la Chambre et le Sénat ayant donné leur approbation au traité, en décembre 1995, après des délibérations de durée relativement brève, entrant peu dans le détail des dispositions environnementales du traité. Ce numéro du Courrier hebdomadaire a pour objectif d’examiner dans quelle mesure le respect des engagements internationaux contractés par la Belgique dans le cadre de l’OMC peut aller de pair avec la mise en oeuvre de politiques appropriées de protection de l’environnement. Plus généralement, il s’agit d’examiner, à la lumière d’un cas concret, de quel poids politique pèse la ’mondialisation de l’économie’ sur les processus de décision interne d’un pays comme la Belgique. Pour que l’exercice reflète complètement la réalité, il aurait fallu prendre en compte le rôle que jouent également en la matière l’Union européenne et les régions. Compétentes à la fois en ce qui concerne la politique commerciale (art. 113 et 116 du Traité de Rome) et la protection de l’environnement (art. 130 R du Traité de Maastricht), les ’Communautés européennes’ sont signataires, en tant que telles, de l’Accord de Marrakech que la Commission européenne a négocié au nom des Etats membres. Les régions possèdent elles aussi, surtout depuis la réforme institutionnelle de 1993, des compétences en matière de protection de l’environnement et de commerce extérieur. Le rôle de ces acteurs ne sera cependant pas traité. Ce que la démonstration perdra en subtilité, elle le gagnera en clarté. La limpidité n’étant pas la caractéristique principale des règles de l’OMC, la simplification de la réalité permettra plus aisément la prise de conscience des effets limitatifs et non limitatifs produits par les règles de libre-échange internationales sur les politiques de protection de l’environnement, que celles-ci soient menées à l’échelon européen, fédéral ou régional.

Sept années séparent la décision prise par la Conférence ministérielle de Punta del Este en 1987 d’ouvrir un nouveau cycle de négociations sur le commerce international et les conclusions obtenues par les 121 pays présents à la Conférence de Marrakech le 15 avril 1994. Ce huitième cycle de négociations – l’Uruguay Round – du GATT (General Agreement on Tarifs and Trade) s’est achevé en décidant de la création de l’Organisation mondiale du commerce-OMC, dont l’idée remonte à la Conférence de La Havane de 1947 sans qu’elle put, jusqu’en 1994, être concrétisée en raison de la non-ratification par le Congrès des Etats-Unis. Une deuxième décision d’importance a été prise, celle d’inclure le commerce des services dans le système des échanges internationaux soumis à l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce. Le secteur des services a pris une importance croissante dans la création des richesses au niveau des Etats et des échanges internationaux. Certains secteurs de services ont été écartés temporairement de l’Accord final (les transports maritimes, les services financiers et les télécommunications) en raison des divergences de conceptions les concernant. Ce huitième cycle de négociations a également abouti à des réductions tarifaires substantielles : baisse d’un tiers des tarifs douaniers existants et franchise totale pour près de 40% des marchandises échangées dans le monde [...]