Le non-marchand est apparu au grand jour depuis une quinzaine d’années, sous l’impulsion des acteurs sociaux présents dans le secteur. Un ensemble d’activités, toutes au service de la collectivité comme les services publics, et partiellement ou totalement financées par les pouvoirs publics, occupe une place de plus en plus importante dans l’économie du pays. Ces activités ont été fortement soutenues par les politiques publiques de lutte contre le chômage. On les trouve dans les domaines de la santé, de l’action sociale et du socioculturel. Les choix budgétaires et normatifs des politiques d’austérité auront des effets importants sur ces activités en contribuant à leur élargissement et leur diversification. Parallèlement émergent de nouveaux acteurs collectifs. À mesure que le secteur non marchand se développe, les salariés, souvent engagés dans des statuts précaires, cherchent à améliorer leurs conditions de travail dans une perspective à long terme. Les organisations syndicales mènent une stratégie unificatrice : partie à la fin des années 1980 du mouvement des « blouses blanches », la mobilisation s’étend à l’ensemble du secteur de la santé et aux autres secteurs pour devenir le mouvement social du « non-marchand », dont le terme s’impose au début des années 1990. De leur côté, des organisations d’employeurs se structurent et se positionnent comme partenaires sociaux et comme groupes de pression. Aujourd’hui, le secteur non marchand est un secteur d’activité professionnelle comparable aux branches d’activité du secteur marchand, où les rapports sociaux répondent aux règles des relations collectives du travail et aux usages de la concertation sociale. C’est ce qu’illustrent la création d’une série de commissions paritaires particulières et la négociation des « accords du non-marchand », conclus au printemps 2000 par les responsables politiques et les acteurs de terrain dans le but d’uniformiser le statut social des travailleurs. Le présent Courrier hebdomadaire a pour objet l’émergence des relations sociales formalisées entre les travailleurs et les employeurs du secteur non marchand tel que délimité actuellement par les autorités politiques. Cette délimitation, qui ne recouvre pas la totalité du non-marchand et qui recouvre en revanche en partie des activités marchandes, en particulier dans le secteur de la santé, répond à une dynamique propre, au niveau fédéral interprofessionnel, dans les différents sous-secteurs et au niveau des entités fédérées.

Le 20 novembre 2002, le Parlement flamand adoptait un décret « rendant obligatoires les accords conclus entre les organisations syndicales et patronales concernant les matières communautaires et régionales ». L’élaboration de ce décret a suscité de vives oppositions dans le monde syndical, tandis que le monde patronal apparaissait divisé. Dans la première partie de ce Courrier hebdomadaire , Andrée Debrulle et Étienne Arcq replacent les pratiques de négociation des conventions collectives dans le cadre institutionnel en évolution du pays. La loi du 5 décembre 1968 s’avère être remarquablement souple dès lors que le contenu des conventions doit tenir compte des spécificités régionales et communautaires. Le Conseil d’État, amené à se pencher sur la question de la nature des conventions collectives, élabore une doctrine, différente de celle soutenue par les auteurs de la loi de 1968, qui va servir de point d’appui aux partisans d’une plus grande autonomie de la Flandre en matière de concertation sociale. L’émergence de cette volonté d’autonomie fait l’objet de la deuxième partie. La mise en place des pratiques de concertation tripartite en Flandre dès le début des années 1990 est l’occasion pour des responsables politiques flamands, plus que pour les partenaires sociaux, de se sentir à l’étroit dans le cadre de la loi de 1968 et de chercher à construire un système flamand complet de concertation parallèle au système existant au niveau fédéral. Des juristes flamands publient des articles qui appuient cette volonté. L’unanimité n’existe cependant pas dans le monde académique. La troisième partie est consacrée aux péripéties qui ont conduit à l’adoption du décret flamand du 29 novembre 2002. On examinera les réactions des acteurs sociaux et politiques au dépôt d’un premier avant-projet élaboré par Renaat Landuyt, qui sera abandonné, puis d’un deuxième avant-projet du même auteur, adopté cette fois par le gouvernement flamand, puis voté par le Parlement flamand. De même l’avis du Conseil d’État va susciter des réactions très contrastées. On retracera les circonstances dans lesquelles l’accord de coopération du 20 septembre 2002 a été conclu et les interprétations contradictoires qu’il a suscitées. La conclusion reprend les enjeux tant institutionnels que sociaux qui sont sous-tendus par le décret flamand.

L’autonomie constitutive est la faculté d’auto-organisation que la Constitution fédérale a attribuée à la Région flamande, la Communauté française et la Communauté flamande. La Région de Bruxelles-capitale et la Communauté germanophone ne bénéficiant pas de cette faculté, quel usage a été fait jusqu’à présent par les autres entités fédérées de leur autonomie constitutive ? Dans quels domaines l’ont-elles exercée ? Six ans après sa consécration constitutionnelle et quatre ans après son entrée en vigueur, Claudine Mertes fait le point sur l’autonomie constitutive, notamment dans la perspective d’un éventuel élargissement de ce concept lors d’une prochaine réforme de l’État. Le portrait de l’autonomie constitutive ainsi brossé montre que sa mise en oeuvre est extrêmement limitée. L’auteur pose dès lors la question de son éventuelle extension, d’une part, à la Communauté germanophone et à la Région de Bruxelles-capitale et, d’autre part, à d’autres matières régies par le législateur spécial. L’autonomie constitutive donne lieu à des interprétations diverses. L’étendue de l’autonomie constitutive a aussi été perçue de diverses manières sur le plan doctrinal. Par exemple, selon certains auteurs, l’autonomie constitutive englobe la faculté offerte aux Communautés et aux Régions, non seulement, de moduler certaines règles régissant la composition et le fonctionnement de leurs organes, mais aussi, de régler par décret le transfert de l’exercice de leurs compétences. Par ailleurs, certains hommes politiques ont estimé que l’autonomie constitutive permettait aux entités fédérées d’adopter des quasi-constitutions, et ce malgré les avis contraires de la doctrine et du Premier ministre.

Si l’on en croit les propositions de réformes des institutions bruxelloises émises par les mondes politique et universitaire tant flamands que francophones, Bruxelles sera très vraisemblablement au centre des négociations institutionnelles qui suivront les prochaines élections législatives. Il est donc nécessaire de disposer d’une vue d’ensemble du statut actuel de Bruxelles. Les institutions politiques bruxelloises présentent en effet un aspect à bien des égards différent de celui des deux autres régions, un aspect marqué par la volonté flamande au niveau fédéral de protéger sa minorité à Bruxelles. Nicolas Lagasse analyse le fonctionnement des institutions telles qu’elles ont été mises en place par la loi du 12 janvier 1989. L’angle d’approche adopté laisse une large part aux points de vue des divers acteurs en présence ainsi qu’aux éléments qui distinguent le statut de Bruxelles de celui des deux autres régions.

En matière d’environnement, la question de l’élimination des déchets est d’une importance cruciale. Lorsque le secteur industriel est en cause, des impératifs de production (et d’autres considérations de nature économique : emploi, etc.) doivent coexister avec un souci de protection de l’environnement - de la faune et de la flore, mais aussi des ressources naturelles, et en premier lieu de l’air et de l’eau. Les conflits auxquels peut donner lieu cette contradiction potentielle ont notamment trouvé à s’exprimer lors du débat sur les écotaxes. Une contradiction de même ordre existe dans le domaine agricole. Les déchets à éliminer sont ici d’origine animale : il s’agit des déjections des bovins, des porcins et de la volaille. Ce « lisier » est déversé comme engrais sur les terres cultivées ; mais il contient des quantités importantes de phosphates et de nitrates qui sont nuisibles à l’environnement. Ces substances sont source de pollution des sols, des eaux de surface et des nappes phréatiques, de l’air, de pollution olfactive. L’émission d’ammoniaque, en particulier, entraîne une acidification qui a des effets dommageables sur l’environnement, mais aussi sur la santé (la présence de nitrates dans l’eau potable peut notamment provoquer des méthémoglobinémies, touchant en particulier les nourrissons, voire favoriser l’apparition dans l’estomac de composés cancérigènes) […]

Les textes publiés dans le Courrier hebdomadaire présentent pour la plupart une approche approfondie d’une problématique bien délimitée. La diversité des sujets abordés peut apparaître très grande. Il y a néanmoins une unité dans le thème central des recherches du CRISP : le système de la décision politique en Belgique. L’examen de ce système s’opère sous divers angles : les mécanismes de la décision et le rôle des groupes-acteurs, mais aussi la dimension temporelle du cheminement de la décision, depuis le seuil de politisation qui marque l’entrée de la problématique dans la sphère politique jusqu’aux stades de l’adoption et de l’application et, de façon plus générale, du destin de la décision. Le système de décision dont le CRISP poursuit l’analyse depuis 1959 a évolué en devenant plus complexe. Cette complexité croissante s’est traduite en une multiplication et une imbrication des niveaux de décision. Le processus de réformes institutionnelles en Belgique a donc requis une attention particulière, puisque non seulement il constituait une modification importante du cadre dans lequel se joue la décision politique, mais aussi parce qu’il comportait ses propres enjeux. L’évolution institutionnelle qui a mené à l’Union européenne dans sa configuration actuelle appelle des observations d’ordre comparable. Mais la complexité croissante du système de décision, c’est aussi la multiplication des groupes-acteurs, c’est aussi la multiplication des enjeux. Il serait vain de vouloir consigner, ou même synthétiser, dans un seul texte la totalité des enseignements qui peuvent se dégager de la lecture de la collection du Courrier hebdomadaire et des autres publications du CRISP. Le propos du présent Courrier hebdomadaire est de présenter, dans les dimensions d’une seule livraison, des observations sur quelques évolutions majeures du système depuis une quinzaine d’années. Une première série d’observations concernent le rythme de ces évolutions. Des découpages chronologiques sont proposés à partir de repères de nature différente, parfois conventionnelle, parfois événementielle. Ces cycles ou découpages se chevauchent dans le temps et trouvent après coup une cohérence plus ou moins grande. Une seconde série d’observations concernent l’évolution des clivages caractéristiques de la société belge. Il y a tout particulièrement lieu de ce point de vue de s’interroger sur la persistance des cloisonnements qui en ont procédé ou sur des formes diverses de décloisonnements. Enfin, il s’est imposé de prendre en compte une hypothèse à double branche : l’évolution du système va-t-elle vers l’accentuation des formes duelles ou vers le maintien de formes mixtes ? La démarche ainsi entreprise est sans doute loin d’apporter des réponses simples à chacune des questions posées, mais permet peut-être, au lecteur, sans que lui soit imposé quelque schéma simplificateur que ce soit, de disposer d’éléments d’appréciation d’un système dont la complexité est incontestable.

Intéressé de près ou de loin par la chose publique, lecteur occasionnel ou régulier de la presse, épargnant ou emprunteur, contribuable effectif ou potentiel, le citoyen belge a appris à intégrer dans son univers mental le phénomène de la dette publique du pays. Certains n’hésitent pas à prédire périodiquement la faillite du pays, sur base du montant absolu de l’endettement public. En outre, les décisions prises par les différents niveaux de pouvoir contiennent de manière récurrente la justification de diminution du déficit public, et, selon le cas, de stabilisation, de diminution ou de faible niveau de l’endettement. Un Courrier hebdomadaire précédent a esquissé une présentation générale de la dette de l’ensemble des pouvoirs publics, avec un accent particulier sur la dette du pouvoir fédéral (à l’époque le pouvoir central). L’objectif du présent Courrier hebdomadaire est double : d’une part, actualiser des données statistiques et techniques, présenter l’évolution de la situation et du contexte depuis 1989, en matière de dette publique au sens large, c’est-à-dire contractée par les différents niveaux de pouvoir : pouvoir fédéral (Etat), régions/communautés, pouvoirs locaux, sécurité sociale ; d’autre part, mettre en évidence différents aspects dont certains sont parfois oubliés, tant l’accent a été mis sur l’effet boule de neige, sur la nécessité d’accroître le solde primaire, sur les critères de convergence prévus par le Traité de Maastricht ou sur une hypothétique régionalisation de la dette publique. Si ces derniers aspects sont certes dignes d’intérêt, il n’en demeure pas moins vrai que d’autres ne devraient pas être laissés de côté si l’on souhaite avoir une vue complète du sujet. Ainsi, il faut rappeler que l’endettement des pouvoirs publics n’est pas d’office un mal en soi, et que certains slogans ou images simplistes en la matière (’un million de francs de créances sur chaque habitant’, ’la Belgique en faillite’) sont tout simplement erronés. Le problème immédiat posé par l’endettement des pouvoirs publics belges est celui de leur marge de manoeuvre réduite en matière de politique budgétaire, avec toutes les conséquences sur le plan économique et social. La politique budgétaire devient avant tout une politique de solde normatif et relègue à l’arrière-plan la réflexion de fond sur ce que doit être le rôle des pouvoirs publics. Une question de fond posée – mais apparemment encore assez peu étudiée – par le phénomène de l’endettement public est celle de ses aspects redistributifs. A l’intérieur d’une même génération, mais surtout entre les générations, le fardeau de la dette provoque des redistributions de patrimoine, de charges d’emprunts à supporter, auxquelles s’ajoute la question du paiement futur des pensions des générations actives actuellement. Dernier aspect du sujet, celui des rapports entre la dette et les marchés financiers, celui de la gestion de la dette. La dette est souvent étudiée dans ses aspects macro-économiques ; l’aspect micro-économique et l’aspect institutionnel de la dette sont également importants et ont des conséquences multiples. Enfin, différents moyens pour réduire l’endettement public belge sont préconisés et/ou appliqués : plan de convergence, privatisations et meilleure gestion des actifs de I’Etat, régionalisation de la dette, opération de conversion, impôt spécial sur Ie capital, ... lIs seront envisagés dans la dernière partie de ce Courrier hebdomadaire .

En Belgique, le système électoral se caractérise pour l’électeur par le suffrage universel et le vote obligatoire et secret. La procédure d’attribution des sièges entre les listes des partis en présence se fait selon un système de représentation proportionnelle (depuis 1899) complété par l’apparentement (depuis le lendemain de la première guerre mondiale).[...] Les « propositions visant à achever la structure fédérale de l’Etat » approuvées par les partis de la coalition gouvernementale le 28 septembre 1992 contiennent d’importantes modifications institutionnelles parmi lesquelles figurent une réforme du système bicaméral et l’élection directe des conseils de communauté et de région. Dans ce Courrier hebdomadaire , nous nous attacherons aux aspects de cette réforme qui concernent la composition des assemblées législatives.

Le gouvernement CVP-PS-SP-PSC formé après les élections législatives du 24 novembre 1991 est entré en fonction le 7 mars 1992. Auparavant, le 7 janvier a été élu l’exécutif de la Communauté française (PS-PSC) et le lendemain celui de la Région wallonne (PS-PSC). En Flandre, une partie de l’exécutif flamand – 7 membres (CVP-SP) sur 11 – fut élue le 21 janvier, un membre supplémentaire (VU/VVD) venant s’y adjoindre le 30 janvier. Chronologiquement ce sont les accords politiques de la Région wallonne et de la Communauté française qui furent négociés les premiers. Les négociations distinctes mais parallèles furent menées rapidement (entre le 28 décembre 1991 et le 2 janvier 1992) entre les partis qui constituaient déjà les exécutifs précédents. Les ’lignes de forces et priorités de la politique du gouvernement flamand’ furent approuvées par les négociateurs CVP, SP et VU/VVD le 28 janvier. L’accord de gouvernement porte quant à lui la marque des phases de la formation du gouvernement qui ont précédé sa négociation, tardive mais extrêmement brève, du 25 au 28 février, par les négociateurs CVP, SP, PS et PSC. Le présent Courrier hebdomadaire présente, dans sa première partie, une analyse des accords gouvernementaux. Le contraste est frappant entre la concision de l’accord national et le caractère beaucoup plus détaillé des accords communautaires et régional. Une attention particulière est apportée aux modes de coopération prévus entre ces niveaux de pouvoirs. Chaque accord contient en effet des références à des formes de collaboration à développer sur certaines matières. La deuxième partie est consacrée à la réforme des institutions. Le contenu de l’accord gouvernemental – plus succinct encore en la matière que dans les autres parties – est situé par rapport aux étapes précédentes des discussions sur la ’troisième phase’, aux programmes des partis et aux notes des formateur et informateur. Les discussions préparatoires au dialogue de communauté à communauté sont décrites jusqu’au 22 juin 1992, date à laquelle les présidents du dialogue formulèrent une proposition de plate-forme de négociation et invitèrent sept partis (PS, PSC, Ecolo, CVP, SP, VU, Agalev) à négocier. La troisième partie est consacrée à l’examen du début de la politique gouvernementale en matière budgétaire et dans la perspective de l’Union européenne. Un bref historique du processus d’intégration économique permet de situer d’une part les inflexions que les partis ont mises sur ce thème dans leur programme et d’autre part les premières mesures prises par le gouvernement.

L’accord politique conclu en mai 1988 entre les partenaires du gouvernement Martens VIII qui est à l’origine de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises était attendu depuis le moment où, en 1970, le Parlement a introduit dans notre Constitution l’article 107quater créant trois régions, l’une d’entre elles étant la Région bruxelloise. Avec cette législation qui met en place des organes régionaux à Bruxelles, un des problèmes les plus difficiles de la réforme de l’Etat aura finalement trouvé une solution. Au moment où flamands et francophones ont enfin réussi à s’accorder sur le statut de leur capitale commune, dont l’importance symbolique et le rôle économique doivent être soulignés, il a paru opportun de délimiter les contours du compromis qui a vu le jour. Pour ce faire, l’auteur a choisi d’évoquer successivement les différents cadres institutionnels dans lesquels Bruxelles doit trouver sa place : ainsi seront abordés la Région et l’Agglomération ; de plus, malgré le fait que les Bruxellois ne constituent pas une des Communautés composant l’Etat belge, la manière dont les compétences communautaires sont exercées dans la région bilingue de Bruxelles-capitale fera l’objet d’un chapitre particulier afin de rendre compte de l’ensemble des institutions intervenant à Bruxelles. Cette approche permettra de resituer la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises dans son contexte politique, juridique et historique. Enfin, la conclusion sera l’occasion de cerner l’enjeu que représente pour le pays l’organisation d’une région à Bruxelles.

L’examen des moyens budgétaires mis à la disposition de la Région bruxelloise ne relevant pas de son budget, nécessite préalablement que l’on s’arrête un instant à l’analyse de la méthodologie qui permet leur identification. Il convient d’abord de signaler que ceux-ci sont liés à des compétences relevant soit de budgets nationaux, soit de budgets communautaires. Dans ce premier cas, leur identification est susceptible de conduire à terme à leur régionalisation ou à leur communautarisation. Différentes méthodes peuvent être retenues pour définir la localisation d’une dépense : – le lieu d’exécution ou d’attribution : il s’agit de la méthode la plus immédiate (par ex. : le lieu de réalisation de marchés publics de travaux) ; – la localisation du bénéfice final : cette méthode consiste à identifier la localisation de la personne bénéficiant de la dépense. Aucune statistique n’existe à ce propos, elles seraient pourtant fort édifiantes en matière de marché public (par ex. : la localisation du siège social d’une entreprise bénéficiant d’un marché public). De plus, s’il est évident qu’un certain nombre de dépenses peuvent être ainsi classées par région, la majorité des dépenses de l’Etat conservent un caractère interrégional et ne peuvent dès lors être attribuées à l’une ou l’autre région, sans se livrer à des approximations très grossières. Nous nous limiterons au relevé des dépenses qui, de par leur nature, échappent à toute ambiguïté. Enfin, cet examen peut également se baser sur deux notions différentes en terme budgétaire, à savoir : - le relevé des crédits d’engagements qui permet en terme physique d’identifier les programmes dont bénéficie une région lors d’une année budgétaire ; - le relevé des crédits de paiements qui exprime les besoins de trésorerie liés à l’exercice de ces compétences. Les différents secteurs qui sont analysés sont les communications ; les travaux publics ; les affaires économiques ; la santé publique ; l’éducation nationale – secteur commun ; les affaires culturelles communes ; la Communauté française ; la Communauté flamande.

Le CRISP a décidé de mettre à la disposition du public du Courrier hebdomadaire le texte des exposés prononcés dans le cadre des Midis de l’Urbanisme organisés par l’ARAU en janvier et février 1987 sur le thème des recettes et dépenses publiques dans l’arrondissement de Bruxelles-Capitale. Cette initiative de l’Atelier de recherche et d’action urbaines se situait dans son optique propre, qui est celle de voir la communauté urbaine disposer de l’ensemble des moyens de nature à lui assurer la maîtrise de son destin. L’ARAU a fait, à cette fin, appel à des personnalités qui ont abordé successivement le financement de Bruxelles à partir des mécanismes régionaux, communautaires et étatiques, les finances des communes et de l’agglomération bruxelloise, le budget de la région bruxelloise, l’affectation des dépenses de l’Etat central en région bruxelloise, l’affectation des dépenses communautaires à Bruxelles, le budget de la province du Brabant et quelques comparaisons internationales. L’intérêt de ces diverses contributions réside dans la réunion de données difficilement accessibles à travers un appareil statistique mal adapté à une saisie des réalités régionales. Dans la mesure où il s’agit ici de la restitution d’exposés oraux, le lecteur doit tenir compte de la diversité des styles, des approches et des conceptions des auteurs, qui prennent chacun la responsabilité de leur texte. L’ensemble présenté ici constitue toutefois un apport appréciable au débat déjà engagé et qui ne peut manquer de se poursuivre sur la problématique institutionnelle bruxelloise.