Les politiques sociales de la Communauté européenne

Le Traité de Rome a institué la Communauté économique européenne. C'est l'économie qui a été mise dès le départ au coeur du processus d'intégration. Le développement des échanges entre les pays du Benelux, dont l'union était amorcée en 1948, fondait l'hypothèse selon laquelle la suppression des frontières douanières et l'intensification des relations économiques qui en ont résulté, constituaient un facteur de croissance pour l'ensemble des pays partenaires. Le développement en commun de ces pays devait constituer la première étape d'un processus plus ambitieux d'union européenne. Selon la conception qui a présidé à l'élaboration du Traité, la croissance économique devait 'naturellement' s'accompagner de progrès social et d'une répartition harmonieuse de ses fruits. L'objectif de la Communauté qui consiste à promouvoir 'un relèvement accéléré du niveau de vie' (art. 2 du Traité), devait être réalisé essentiellement par l'établissement du marché commun. Or, davantage encore depuis la fin des années 1960 on est obligé de constater que l'application de l'instrument que constituent les lois du marché, ne produit pas les effets mécanistes escomptés. Les critiques relatives à l'absence d'une dimension sociale d'ensemble au marché commun ne sont pas nouvelles. La subordination du social à l'économie a justifié les résistances des organisations syndicales au processus d'intégration économique. Le 'social' a cependant progressivement acquis droit de cité dans les politiques communautaires. Dès le début des années 1970, marquées par de forts taux d'inflation, l'instabilité monétaire et la hausse dramatique du taux de chômage, il devenait évident que la réalisation de l'union douanière et la libre circulation des travailleurs ne suffiraient pas à assurer une croissance équilibrée entre les pays de la Communauté. La Commission devait tirer argument de cette constatation, justifiant en 1971 la nécessité pour la Communauté d'intégrer les préoccupations sociales (1). Le développement de la politique sociale de la Communauté est donc récent. Notre objectif ici est d'en présenter le bilan à un moment où s'amorce une inflexion de la logique qui a présidé jusqu'ici à l'élaboration des politiques communautaires en la matière. Cette inflexion porte sur la nature du consensus politique relatif aux compétences juridiques de la Communauté en matière sociale. Nous l'examinons au premier chapitre, qui est aussi consacré à l'exposé des fondements de la légitimité de l'intervention communautaire dans ce domaine et qui décrit la construction programmatique de la politique sociale de la Communauté européenne. Le tournant constitué par l'adoption de l'Acte unique en 1986 est également exposé dans ce premier chapitre. Le deuxième chapitre traite des domaines pour lesquels la compétence communautaire est unanimement admise, puisqu'ils sont explicitement inscrits dans le Traité (2). Il s'agit de l'application des principes relatifs à la libre circulation des travailleurs et à l'égalité entre les hommes et les femmes. C'est par le biais des compétences de la Communauté pour promouvoir la réalisation du marché commun qu'ont été adoptées quelques directives qui protègent individuellement et collectivement les travailleurs. Ce détour témoigne déjà du caractère conditionnel des compétences communautaires en la matière. L'unanimité des Etats sur la capacité de la Communauté à adopter des mesures relatives plus précisément aux conditions de santé et de sécurité du travail est toutefois acquise. Dans le chapitre suivant, relatif aux dispositions visant l'organisation des relations du travail, nous voyons que la confrontation entre les compétences de la Communauté et celles des Etats nationaux, s'est résolue par l'adoption, au cas par cas, de règles communautaires minimales, renvoyant aux législations nationales pour leur concrétisation. Il s'agit ici des droits des travailleurs, de la formation professionnelle et de la gestion prévisionnelle de l'emploi. La finalité des compétences attribuées à la Commission pour animer le dialogue social entre les interlocuteurs sociaux et en concrétiser les débouchés en terme de conventions collectives à l'échelon européen n'a pas jusqu'à présent fait l'objet d'un consensus. Les obstacles au développement de ce dialogue sont examinés au chapitre 5. L'avant-dernier chapitre de ce dossier aborde le problème de la sécurité sociale. Dans ce domaine, la Commission n'a que la compétence de favoriser la convergence des politiques des Etats membres par le biais de la concertation entre les représentants des différents pays. Sous l'égide de la Commission, cette convergence non négociée s'opère dès lors dans la façon dont les problèmes sont posés et entre les solutions qui sont adoptées. Enfin, nous traitons dans le dernier chapitre de ce que nous nommons les programmes subsidiaires de la Commission. Subsidiaires parce que marginaux, par leurs effets, à l'égard des objectifs de cohésion économique et sociale de la Communauté. Les moyens pour la réalisation de cette cohésion se trouvent peut-être davantage dans la concertation des politiques économique et sociale des pays membres que dans la capacité de la Commission à l'impulser. Le présent dossier vise à clarifier la logique de l'institution dans la hiérarchie des compétences qui lui sont reconnues en matière sociale. Cette démarche a une utilité pour expliciter les différentes modalités formelles d'intervention communautaire dans le champ du social. Une autre démarche, plus problématique, consisterait à s'interroger sur les effets structurants du marché commun dans le domaine social. De l'espace social qu'il a contribué à modeler, par exemple, à travers la politique agricole commune, ou par les interventions structurelles de la Communauté dans certains secteurs tels que la sidérurgie, les chantiers navals, le textile, la chimie ou l'automobile. Ou encore des effets d'une série de dispositions prévues ou déjà adoptées dans le cadre de l'achèvement du marché intérieur qui contribueront à modifier les missions confiées jusqu'ici aux services publics, notamment dans le domaine des télécommunications. Simultanément, les priorités de la Communauté en matière de recherche et développement canalisent l'effort financier des entreprises et des Etats vers des innovations, en terme de produits et de procédés, qui modifieront les contenus du travail et les modes de consommation. Enfin la coordination entre les Etats de la Communauté de leurs politiques monétaires et macro-économiques et demain, de leurs politiques fiscales, ont un impact majeur sur leurs politiques redistributives. Une démarche de cet ordre, beaucoup plus ambitieuse, est cependant hors de portée du présent dossier. (1) Orientations préliminaires pour un programme de politique sociale communautaire, 17 mars 1971. (2) Le Traité de Rome est la référence centrale du présent texte, ceci sans méconnaître les traités instituant les deux autres communautés (CECA, Euratom), dont les dispositions seront d'ailleurs citées incidemment. On gardera ainsi présent à l'esprit que les institutions des trois communautés ont été fusionnées.