La réforme de l'Europe (I). L'Europe face à la crise économique mondiale

Le 25 février 1984, le Parlement européen a adopté un projet d'Union européenne (1). Ce projet a remis au premier plan les difficultés institutionnelles de la Communauté. Bien sûr, le sujet n'avait pas été négligé au cours des trente années précédentes. De nombreuses initiatives gouvernementales avaient été lancées, du plan Fouchet aux déclarations Genscher-Colombo. De nombreux rapports avaient été présentés, du rapport Vedel au rapport Tindemans. La Commission avait régulièrement communiqué des propositions au Conseil des ministres (2). Toutefois, depuis le rejet de la Communauté européenne de défense (CED) par l'Assemblée nationale française, en 1954, aucun projet de Constitution européenne, c'est-à-dire d'un système politique à part entière, n'avait vu le jour. En juin 1985, une majorité des Etats membres de la Communauté décida au cours du Conseil européen de Milan de convoquer une conférence intergouvernementale afin de réviser les traités de Paris et de Rome (3). L'initiative du Parlement européen avait contribué dans une certaine mesure à cette décision. La conférence, tenue à Luxembourg, aboutit à un acte de révision, dit Acte unique, signé par les douze gouvernements de la Communauté les 17 et 28 février 1986 (4). Pourquoi ce retour en force des questions institutionnelles ? Depuis le lancement du système monétaire européen en 1978, la Communauté européenne piétine. Le processus de décision, qui exige en général l'unanimité de tous les Etats membres, se révèle pesant. Les élargissements successifs depuis 1973 ont réduit l'homogénéité de la Communauté et multiplié le nombre des protagonistes aux négociations. Les difficultés économiques ont renforcé les contraintes immédiates et attisé les polarisations idéologiques. La prolongation de la crise économique revêt en outre des caractéristiques spécifiques en Europe (progression incessante du chômage, dépassement technologique croissant), qui rendent l'inefficacité de la Communauté de plus en plus insupportable. L'Acte unique peut-il remédier à cette situation ? Le projet d'Union européenne apporterait-il de meilleures solutions ? On ne peut tenter de répondre à ces questions sans revenir, au préalable, sur les problèmes survenus au cours des quinze dernières années. Les qualités requises d'un outil dépendent des fonctions qu'on lui assigne. Les difficultés institutionnelles de la Communauté ne peuvent être dissociées de ses difficultés économiques. Les institutions ont pour finalité essentielle de permettre la mise en oeuvre de politiques. De nombreux milieux ont pris conscience de la nécessité de la mise en place d'une véritable politique économique européenne. Les institutions actuelles de la Communauté ne le permettent pas aujourd'hui. On peut craindre que ni l'Acte unique, ni même le projet d'Union européenne, ne le permettraient demain. La démarche qui consiste à mettre en parallèle les problèmes institutionnels et les problèmes économiques de la Communauté ne va pas sans aléas. D'abord, ces derniers sont plus controversés. Ainsi, la situation économique de l'Europe a fait l'objet de diagnostics parfois contradictoires (quoique ces contradictions tendent à s'estomper avec le temps). Il y a quelque audace, pour les juristes, à s'aventurer sur ce terrain mouvant. Néanmoins, les difficultés institutionnelles ne peuvent vraiment pas être abordées en dehors de leur contexte économique. Les mutations économiques actuelles montrent l'inanité des arguments de souveraineté dans le débat institutionnel. Inversement, la paralysie des institutions a un prix, que les récentes mutations ont aggravé, de façon considérable. Par ailleurs, tous les diagnostics économiques, les plus 'conservateurs' comme les plus 'progressistes' (dans la mesure où ces appellations ont encore un sens), appellent un renforcement de la construction européenne. Des constatations identiques s'imposent en matière de défense. Une autre difficulté de la démarche adoptée ici réside dans les implications politiques des questions examinées. Les brusques accélérations des quinze dernières années ont fortement réduit la marge de manœuvre des gouvernements nationaux en Europe. Bon nombre de responsables politiques n'en tiennent pas compte. On peut contester l'utilité d'un renforcement de la Communauté européenne. Par contre, on ne peut à la fois reconnaître la nécessité d'une véritable politique européenne en matière économique (ou en matière de défense), et refuser les réformes indispensables à son existence. Une bonne partie de la complexité des institutions européennes procède seulement de conflits politiques. Afin de satisfaire des exigences contradictoires, les négociateurs échafaudent à chaque fois des constructions plus byzantines. Le droit institutionnel se voit sollicité au-delà du raisonnable, dans le but de masquer l'ambiguïté des positions de tel ou tel gouvernement. La complexité des institutions fournit ainsi, dans une large mesure, un paravent aux aspirations inavouées à l'immobilisme. Une troisième difficulté tient au caractère quelque peu dérisoire des études institutionnelles européennes. La masse des ouvrages consacrés au sujet depuis quarante ans incite à l'humilité : comment trouver encore quelque chose d'original à dire ? Malgré cela, chaque jour montre l'incapacité des Etats européens à résoudre les difficultés nées de la crise économique. Il faut donc, quelle que soit la lassitude qu'on éprouve, répéter qu'il n'y aura pas de véritable solution au déclin de l'Europe sans un renforcement substantiel de la Communauté et une nette simplification de son fonctionnement. Il faut aussi souligner que chaque année de retard dans l'intégration implique un coût de plus en plus exorbitant. La première partie de cette étude essaie de décrire les conséquences des mutations économiques survenues au cours des quinze dernières années pour la Communauté européenne et pour ses Etats membres. La deuxième partie s'efforcera de mettre en évidence l'inadéquation croissante du traité de Rome au regard de ces mutations, ainsi que certaines carences prévisibles de l'Acte unique et de l'Union européenne. On doit souligner d'emblée que cette étude ne constitue nullement une analyse exhaustive des difficultés institutionnelles de l'Europe, pas plus que des nombreuses dispositions de l'Acte unique ou de l'Union européenne. Elle n'a pas non plus pour objet la définition de la nature juridique de la Communauté européenne ou de sa structure institutionnelle. Tous ces problèmes n'ont été abordés que dans la mesure où ils conditionnent l'émergence de véritables politiques européennes (5).(1) Bulletin des Communautés européennes, 1984/2, pp. 8-26. Sur ce projet, voy. notamment R. BIEBER, J.P. JACQUE and J. WEILER, eds., An ever closer Union : a critical analysis of the Draft Treaty establishing the European Union, Commission of the European Communities, 1985