La fonction des groupes de pression dans la Communauté européenne

Contrairement aux phénomènes syndicaliste et partisan également présents sur la scène communautaire, le phénomène de l'influence de la décision par les groupes de pression est relativement souterrain, et par conséquent plus malaisé à cerner. Cela s'explique aisément, au moins si l'on veut bien considérer que le travail d'influence est généralement compris, dans le cadre des Communautés européennes, comme la pratique consistant pour des groupes d'intérêt à influencer les processus de législation et d'adjudication communautaires en vue de l'avancement de leurs intérêts propres, ces intérêts propres étant considérés par hypothèse comme distincts des intérêts communautaires plus généraux (1). Si l'on part d'une définition idéalisée (2) de l'intérêt général comme étant ce qui serait défini comme tel en l'absence de toute pression non institutionnalisée sur les acteurs de la décision, l'exercice d'une influence par des groupes de pression se présente à l'observateur comme ayant un caractère dérogatoire par rapport à l'intérêt général. C'est cette conception idéalisée de l'intérêt général – supposé devoir résulter nécessairement de l'exercice inentravé de leurs compétences juridiques par les acteurs officiels présents sur la scène institutionnelle des Communautés – qui rend suspecte la technique d'influence : le résultat de la technique d'influence serait, d'après cette conception, de biaiser le processus de décision politique en un sens favorable aux agents qui en sont responsables (3), elle serait donc a priori condamnable. Et sans doute la relative occultation du phénomène des groupes de pression en Communauté européenne est-elle liée à cette compréhension naïve de ce qui serait requis pour que la décision politique traduise effectivement l'intérêt général (le strict respect des formes juridiques prévues pour la décision, sans aucune intervention extérieure ou parasitaire), et de ce que, par rapport à cet idéal, le travail des groupes de pression serait l'incarnation (une forme de dérogation en faveur d'intérêts particuliers). C'est pourtant cette technique d'influence, que l'on définit de manière très vaste comme recouvrant toute action émanant d'acteurs non institutionnels visant à modifier le résultat de la décision communautaire, qui constitue l'objet de l'analyse présentée dans ce numéro du Courrier hebdomadaire. L'étude passe en revue les moyens dont disposent les groupes d'intérêt dans le système institutionnel des Communautés et indique quelques-uns des obstacles principaux rencontrés par eux. Elle distingue deux plans principaux : le plan législatif proprement dit d'une part, c'est-à-dire l'influence qu'il est possible d'exercer dans la prise de décision communautaire au niveau de la Commission, du Conseil des ministres et du Parlement ; le plan juridictionnel de l'autre, c'est-à-dire la possibilité d'influencer le contenu de la législation communautaire par le biais, notamment, de recours intentés devant la Cour de Justice des Communautés européennes contre certains instruments communautaires. Avant d'entrer dans cet examen des moyens, il s'impose d'introduire une distinction qui traversera l'ensemble de l'exposé : elle est relative à la différence qui sépare les groupes de pression visant à la défense d'intérêts diffus, qu'on qualifiera de groupes de promotion (4), d'un côté, et les groupes de pression visant à la défense des intérêts exclusifs de leurs membres, auxquels on réservera l'appellation de groupes d'intérêt, de l'autre. Cette distinction n'est pas neuve dans la doctrine sur le droit institutionnel des Communautés européennes (5). Si elle est utile à l'exposé, c'est que cette différence – qui, d'une différence dans les objectifs, conduit à une discrimination dans les moyens – a des conséquences précises sur la stratégie du groupe de pression, stratégie que nous tenterons de mieux cerner. (1) Voir généralement sur le lobbying en droit communautaire J. MEYNAUD et D. SIDJANSKI (eds), Les groupes de pression dans la Communauté européenne, 1958-1968 : thèses et travaux politiques, Institut d'études européennes de l'Université libre de Bruxelles, Institut de sociologie, 1971 ; E. KIRCHNER, 'Interest Group Behaviour at Community Level', in L. HURWITZ (ed.), Contemporary Perspectives on European Integration, Greenwood Press, Ct, 1980, pp. 192-239